La Cour des comptes l’a écrit noir sur blanc : vingt territoires labellisés lors de la première vague du programme French Impact en février 2019, dans le cadre du Pacte de croissance ESS, et personne ne sait mesurer ce que cela a produit. La France a une capacité réelle à lancer des expérimentations locales, à mobiliser des acteurs, à faire émerger des dispositifs nouveaux. Ce qu’elle n’a pas encore construit, c’est la chaîne qui va de l’expérimentation à la preuve, et de la preuve au passage à l’échelle. L’écart entre les deux est le lieu exact où une politique sociale se transforme en subvention pérenne sans résultat, ou disparaît faute de financement alors qu’elle fonctionnait.

L’essentiel

  • La Cour des comptes relève l’incapacité à mesurer l’impact des dispositifs soutenus dans le cadre du programme French Impact, malgré vingt territoires labellisés le 25 février 2019 lors d’une unique vague de labellisation.
  • Le problème structurel est double : absence de protocoles d’évaluation standardisés et absence de mécanisme budgétaire permettant de financer en pluriannuel ce qui a fait ses preuves.
  • Des méthodes existent, évaluation randomisée, clauses de généralisation conditionnelle, mais elles restent marginales dans l’administration française.
  • Le risque à long terme est celui d’une innovation sociale enfermée dans son propre périmètre : productive d’expériences, stérile de transformations.
  • Deux trajectoires se dessinent d’ici 2040 : une chaîne de preuves qui sélectionne et généralise, ou une labellisation indéfinie qui subventionne sans trancher.

L’ESS, un secteur qui compte sans se compter

L’économie sociale et solidaire représente, selon les estimations consolidées, plus de 10 % de l’emploi salarié en France et près de 200 000 structures actives. Associations, coopératives, mutuelles, fondations : ce secteur intervient dans des domaines que ni l’État seul ni le marché seul n’ont su couvrir, insertion professionnelle, aide à domicile, logement accompagné, alimentation de proximité. Son poids réel dans la vie sociale française est considérable.

Ce constat d’utilité ne dit pourtant rien de l’efficacité des dispositifs publics qui le soutiennent. La Cour des comptes, dans son évaluation publiée en septembre 2025, distingue soigneusement les deux. Que l’ESS soit socialement précieuse est une chose. Que les soutiens publics, subventions, labels, exonérations, appels à projets, produisent des effets mesurables et durables en est une autre. Sur ce second point, le constat est sévère : les outils de mesure font défaut, les objectifs sont flous, et la logique de labellisation s’est développée sans que personne ne se soit demandé, au préalable, comment on saurait si cela marchait.

Les 20 premiers territoires, tous labellisés le 25 février 2019 lors d’une seule et unique vague dans le cadre du programme French Impact et du Pacte de croissance ESS, illustrent ce décalage. L’intention était de constituer des écosystèmes locaux d’innovation sociale, d’y concentrer des moyens, d’observer ce qui émergait, puis, implicitement, d’en tirer des leçons généralisables. Mais la phase d’observation a été négligée. Les indicateurs de suivi ont été définis après le lancement, souvent de manière hétérogène d’un territoire à l’autre, rendant toute comparaison hasardeuse. Résultat : on ne sait pas lesquels de ces territoires ont produit des effets, lesquels ont simplement bénéficié d’un label sans transformation réelle, et pourquoi les uns diffèrent des autres.

Labelliser sans mesurer a un coût réel

Il serait commode de réduire ce problème à une question administrative, des cases non cochées dans un tableau de bord. La réalité est plus sérieuse. Quand un dispositif public n’est pas évalué, il ne reste pas neutre. Il se pérennise ou disparaît pour des raisons qui n’ont rien à voir avec son efficacité : les arbitrages budgétaires, les affinités politiques, la capacité des porteurs à produire des rapports convaincants, la visibilité médiatique d’un projet. Les bons dispositifs peuvent mourir faute de preuves ; les mauvais survivre faute de contradicteurs outillés.

Cette dynamique n’est pas propre à l’ESS. Elle traverse l’ensemble de la politique sociale française. La France laisse souvent le choix de l’ajustement se faire par défaut, faute de mécanismes institutionnels qui forcent à trancher. Dans le cas de l’innovation sociale, l’absence de sélection active a un coût supplémentaire : elle décourage les acteurs les plus rigoureux, ceux qui savent que leurs résultats seront comparés à ceux de structures moins scrupuleuses bénéficiant du même financement public.

La Cour des comptes ne se contente pas de constater l’absence de mesure. Elle pointe un problème de conception : les appels à projets sont calibrés pour financer l’amorçage, pas pour accompagner la montée en charge. Un dispositif qui démontre son efficacité à petite échelle se retrouve face à un vide : les financements de démarrage s’épuisent, les financements pérennes n’existent pas pour les structures qui n’ont pas atteint la taille critique permettant d’accéder à la commande publique ou aux marchés. L’espace entre le projet-pilote et l’institution établie est un désert budgétaire.

Trois obstacles à la généralisation que la France n’a pas encore levés

Le premier obstacle est méthodologique. Évaluer un dispositif social avec rigueur exige de définir, avant le lancement, ce qu’on cherche à produire et comment on le mesurera. Cela suppose un groupe de comparaison, une durée d’observation suffisante, et des indicateurs qui résistent à la manipulation. Ces protocoles existent : l’évaluation randomisée contrôlée, importée de l’économie du développement, a été appliquée avec succès à des politiques d’insertion en France, notamment dans des travaux conduits par le J-PAL Europe. Mais son usage reste l’exception dans l’administration sociale française, pas la règle.

Le deuxième obstacle est budgétaire. Le financement pluriannuel est structurellement difficile dans une architecture budgétaire où les crédits sont votés à l’année. Un dispositif qui produit ses effets sur trois ou cinq ans ne peut pas être sérieusement évalué avec des conventions renouvelées annuellement. Cette contrainte est connue. Elle a été partiellement levée dans d’autres domaines, les contrats de plan État-région offrent un horizon de six ans, mais elle n’a pas été appliquée systématiquement au soutien à l’innovation sociale.

Les porteurs de projet s’adaptent : ils apprennent à survivre dans l’incertitude budgétaire, ce qui mobilise une énergie considérable au détriment de l’activité elle-même.

Le troisième obstacle est politique. Généraliser ce qui fonctionne implique d’abandonner ce qui ne fonctionne pas. Dans un secteur où chaque dispositif a ses défenseurs, élus locaux, associations bénéficiaires, administrations partenaires, la décision d’arrêter est politiquement coûteuse. La labellisation sans évaluation est, de ce point de vue, une solution de confort : elle permet de soutenir sans jamais avoir à choisir. L’évaluation rigoureuse, en rendant les résultats comparables, force à des arbitrages que personne ne souhaite assumer.

La méthode de ceux qui ont résolu le problème

La France n’est pas la seule démocratie à avoir eu ce problème. Elle n’est pas non plus la seule à en chercher la sortie. Quelques expériences étrangères méritent d’être regardées de près, sans les idéaliser.

Au Royaume-Uni, le What Works Network, créé en 2013 sous l’impulsion du Cabinet Office, regroupe aujourd’hui une dizaine de centres sectoriels chargés de synthétiser les preuves d’efficacité dans des domaines allant de l’éducation au bien-être en passant par la prévention de la criminalité. L’idée n’est pas de produire des évaluations supplémentaires, mais de constituer des bases de preuves accessibles aux décideurs locaux et nationaux, avec des niveaux de confiance explicites. Le dispositif n’est pas parfait, l’adoption par les administrations reste inégale, mais il a institutionnalisé la demande de preuves dans le cycle de politique publique.

Au Canada, l’Unité de l’impact et de l’innovation du Bureau du Conseil privé a développé des outils de financement conditionnel : les ressources sont allouées en plusieurs tranches, la suivante étant conditionnée à l’atteinte d’objectifs intermédiaires définis contractuellement. Cette architecture force l’évaluation à mi-parcours et permet de réorienter ou d’arrêter les dispositifs sans attendre leur terme.

En France, des initiatives existent mais restent marginales. Le Fonds d’expérimentation pour la jeunesse, créé en 2009, a financé des projets avec obligation d’évaluation et a produit des synthèses utiles. Le lab d’innovation sociale de la Banque des territoires a expérimenté des méthodes de co-construction et d’évaluation. Mais ces initiatives sont dispersées, sans doctrine commune, et sans traduction systématique en politique nationale. La capacité à innover localement est réelle, les formes d’innovation sociale qui parviennent à croître montrent que le modèle économique peut précéder l’aide publique, mais la connexion avec l’État central reste fragile.

Deux chemins d’ici 2040, et ce qui les distingue

La question que pose le rapport de la Cour des comptes ne se résoudra pas dans les prochains mois. Elle dessine une bifurcation dont les effets se mesureront à l’échelle d’une génération.

Dans un premier scénario, l’État construit effectivement une chaîne de preuves. Cela supposerait plusieurs choses simultanément : des protocoles d’évaluation standardisés, définis avant le lancement de tout dispositif soutenu, avec des indicateurs comparables d’un territoire à l’autre ; un mécanisme de financement pluriannuel réservé aux dispositifs ayant démontré leur efficacité à l’issue d’une première phase ; et une clause de généralisation conditionnelle, automatique ou quasi-automatique, pour les dispositifs dont l’évaluation est positive et dont le modèle est transposable. Ce scénario suppose un changement de culture administrative profond. Il exige d’accepter que certains dispositifs seront arrêtés, que certaines labellisations ne seront pas reconduites, que le soutien public sera explicitement sélectif. Le signal à surveiller dans les prochaines années est simple : quel est le nombre de dispositifs généralisés après évaluation positive, et quelle est la part du financement pluriannuel dans le soutien total à l’ESS.

Si ces indicateurs progressent, la bifurcation s’amorce.

Dans le second scénario, la logique actuelle se poursuit. De nouveaux labels sont créés, de nouveaux appels à projets lancés, de nouveaux territoires désignés comme terrains d’expérimentation. L’innovation sociale reste active, visible, politiquement valorisée. Mais elle reste cantonnée à son périmètre propre, incapable d’irriguer les institutions de droit commun, l’école, l’hôpital, le service public de l’emploi, qui sont les seuls vecteurs d’un changement à grande échelle. Le risque, dans ce cas, est que l’ESS devienne un espace d’amortissement des défaillances institutionnelles plutôt qu’un laboratoire dont les résultats transforment les institutions elles-mêmes.

L’innovation sociale serait productive d’expériences et stérile de transformations.

Ce qui distingue les deux trajectoires tient à la capacité institutionnelle concrète : l’État doit disposer des outils pour évaluer, comparer, sélectionner et financer en pluriannuel. L’Insee, dont un nombre croissant de publications examinent les méthodes d’évaluation des politiques publiques, et le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale disposent des compétences techniques. Ces compétences devront être mobilisées systématiquement plutôt que ponctuellement.

Ce qu’il faudrait construire, pas seulement financer

Les besoins sont connus. Ils ne sont pas hors de portée.

Un dispositif d’évaluation randomisée pour les politiques sociales exige des moyens modestes comparés aux montants engagés dans les dispositifs eux-mêmes. Le J-PAL Europe, basé à Paris, a montré que ce type d’évaluation est faisable en contexte français. L’enjeu est de le rendre obligatoire pour tout dispositif soutenu au-delà d’un certain seuil, et de constituer une base de données commune permettant les comparaisons inter-territoriales.

Un mécanisme budgétaire de financement pluriannuel pour les dispositifs évalués positivement pourrait s’inspirer des contrats de plan existants, en les appliquant explicitement à l’innovation sociale. Cela supposerait une ligne budgétaire dédiée, distincte des crédits annuels, avec une gouvernance associant l’État, les régions et les représentants du secteur.

Enfin, une clause de généralisation, engageant l’État à reprendre à sa charge ou à intégrer dans le droit commun les dispositifs dont l’efficacité est établie, changerait profondément la logique d’ensemble. Les porteurs de projet sauraient que leur travail d’évaluation a une valeur institutionnelle, pas seulement académique. Les administrations seraient incitées à concevoir des dispositifs généralisables dès le départ, et non des projets optimisés pour l’appel à projets suivant.

La France sait faire germer. La question qui s’ouvre est de savoir si elle va apprendre à récolter.

Sources

  1. Cour des comptes, Les soutiens publics à l’économie sociale et solidaire, septembre 2025
  2. Insee, Courrier des statistiques, méthodes d’évaluation des politiques publiques
  3. J-PAL Europe, travaux d’évaluation randomisée des politiques d’insertion en France (Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab, École d’économie de Paris)
  4. What Works Network, Cabinet Office, Royaume-Uni (gouvernement britannique, www.gov.uk/guidance/what-works-network)
  5. Rapport Cour des comptes - Soutiens publics à l’ESS (septembre 2025)
  6. Labellisation 20 premiers territoires French Impact (25 février 2019)
  7. J-PAL Europe - Paris School of Economics
  8. What Works Network - GOV.UK
  9. Fonds d’expérimentation pour la jeunesse - INJEP
  10. Impact and Innovation Unit - Bureau du Conseil privé du Canada
  11. ESS France - chiffres clés (economie.gouv.fr)