Le dispositif a enregistré des sorties du chômage de longue durée depuis 2016, avec environ 4 000 salariés en EBE à mi-2025. Le dispositif a montré qu’il est possible de réintégrer durablement les personnes les plus éloignées du marché du travail. L’argument de la neutralité budgétaire, qui a rendu le dispositif politiquement viable, n’a pas résisté aux données. En 2026, la France devra décider si elle est prête à financer l’inclusion explicitement, sans prétendre qu’elle se paie seule.

L’essentiel

  • Des effets sociaux positifs sont rapportés, mais l’amélioration causale de la santé et de la dignité n’est pas démontrée de façon robuste (comité scientifique L’Horty, 2025).
  • 83 territoires participent au dispositif, qui emploie 4 000 salariés dans des entreprises à but d’emploi (EBE) à mi-2025.
  • Les subventions et coûts directs du dispositif dépassent les coûts évités et recettes estimés, selon l’analyse budgétaire de l’iFRAP.
  • Une part minoritaire des bénéficiaires se maintient durablement hors dispositif, ce qui pose la question de la dépendance structurelle au financement public.
  • Le débat de 2026-2027 porte sur le consentement collectif : accepter de payer explicitement pour l’inclusion, ou réorienter ces ressources vers d’autres leviers d’insertion.

Un pari sur les invisibles du marché du travail

TZCLD est né d’un constat simple : certaines personnes ne trouvent pas d’emploi parce que le marché du travail ordinaire ne les veut pas, quelles que soient les formations, les incitations ou les sanctions. Longue durée d’inactivité, problèmes de santé, absence de mobilité, casier judiciaire, âge, chaque territoire compte ses centaines de personnes que personne n’embauche. L’idée vient de Patrick Valentin, reprise par ATD Quart Monde au début des années 2010 et soutenue ensuite notamment par Louis Gallois. Elle est radicale dans sa simplicité : créer des emplois adaptés à ces personnes, financés par des contributions publiques, en comptant notamment sur des coûts sociaux évités dans son raisonnement économique.

Le dispositif fonctionne ainsi : des entreprises à but d’emploi (EBE) embauchent en CDI, à temps choisi, des personnes volontaires privées d’emploi depuis plus d’un an. Les EBE développent des activités économiques réelles, maraîchage, menuiserie, services à la personne, recyclerie, en partie marchandes, en partie subventionnées. L’État finance le Fonds par une contribution au développement de l’emploi, tandis que les allocations évitées constituent une hypothèse de calcul coûts-bénéfices, complété par une contribution des collectivités locales.

Le pari était double. Le premier, humain : prouver que ces personnes peuvent travailler si on leur crée les conditions adéquates. Le second, budgétaire : montrer que le dispositif se finance lui-même par la réduction des dépenses sociales. C’est ce second pari qui pose aujourd’hui question.

Les bénéfices humains sont réels et documentés

Le comité scientifique presididé par Yannick L’Horty a publié son rapport final en septembre 2025, après une note d’étape en 2024. Ses conclusions indiquent des effets pour les personnes concernées : la santé des salariés a été mesurée, l’estime de soi a été observée dans une enquête, et leur situation financière s’est améliorée, sans démonstration robuste d’une amélioration causale au fil du dispositif pour la santé et l’estime de soi. L’accès à un revenu stable, à un cadre collectif et à une reconnaissance sociale produit des effets que les allocations seules ne génèrent pas.

Ces résultats rejoignent ce que la littérature internationale sur l’emploi garanti documente depuis des décennies. Le travail structure le temps, crée des liens sociaux et confère un statut, au-delà du revenu qu’il procure. Pour des personnes exclues du marché depuis cinq, dix ou quinze ans, accéder à un CDI, même au sein d’une EBE, modifie significativement la trajectoire de vie.

Un nombre significatif de sorties du chômage de longue durée enregistrées depuis 2016 représentent autant de personnes qui ont retrouvé cette structure. Dans des territoires souvent ruraux ou périurbains, marqués par la désindustrialisation, ce chiffre n’est pas négligeable. Les EBE sont devenues des acteurs économiques à part entière : elles produisent des biens et des services, elles participent à la vie locale, elles recrutent des fournisseurs. L’expérience de Pipriac, en Bretagne, ou de Colombey-les-Belles, en Lorraine, montre que des territoires entiers peuvent être revitalisés par ce type d’initiative.

Ces données ne montrent pas que le dispositif constitue une porte de sortie vers le marché du travail ordinaire. Une part minoritaire des bénéficiaires se stabilise durablement hors du dispositif. Pour la majorité, l’EBE n’est pas conçue principalement comme un tremplin et les sorties sont peu fréquentes. Les promoteurs du dispositif le reconnaissent eux-mêmes : TZCLD n’est pas un programme de réinsertion classique, mais une forme d’emploi garanti pour les personnes que le marché exclut structurellement.

La promesse budgétaire qui n’a pas tenu

Il faut comprendre pourquoi la promesse de neutralité a été formulée avec autant de conviction au départ. Les concepteurs du dispositif raisonnaient à partir d’une logique de stocks : une personne durablement éloignée de l’emploi mobilise des dépenses sociales récurrentes, et si l’on substitue à ces dépenses un salaire productif, le solde net devrait tendre vers zéro. Ce raisonnement est cohérent en théorie, mais il repose sur une hypothèse qui s’est révélée fragile dans la pratique, celle selon laquelle les personnes ciblées seraient précisément celles qui coûtent le plus cher au système de protection sociale. Or les salariés d’EBE sont moins souvent allocataires du RSA avant l’embauche que les salariés de l’insertion par l’activité économique. La moindre exposition initiale au RSA peut limiter les économies potentielles sur cette prestation, sans permettre d’isoler son effet sur l’ensemble des transferts.

Le calcul de neutralité supposait également que les coûts de fonctionnement resteraient maîtrisés une fois le dispositif rodé, mais les besoins d’encadrement se sont avérés plus importants que prévu, notamment parce que la qualité de l’accompagnement est précisément ce qui produit les effets humains documentés.

Réduire les coûts de gestion reviendrait donc à amputer ce qui fait la valeur du modèle.

La neutralité budgétaire était l’argument central pour rendre TZCLD politiquement acceptable. L’idée reposait sur une redirection des allocations chômage, du RSA, des aides au logement et des dépenses de santé vers des emplois productifs. Selon l’évaluation de court terme, les finances publiques dans leur ensemble dépensent davantage qu’elles ne récupèrent. Des études de 2016 et 2017 avaient avancé des estimations encourageantes.

L’iFRAP, qui a examiné les comptes de plus près, arrive à une conclusion différente. Le coût global net du dispositif reste élevé. Les dépenses publiques prises en compte dépassent les coûts évités et recettes supplémentaires estimés à court terme. Pour chaque EQTP de salarié EBE étudié, les finances publiques dans leur ensemble dépensent davantage qu’elles ne récupèrent à court terme. L’ampleur exacte de cet écart est difficile à stabiliser, car les périmètres de calcul varient selon les études, mais la direction est constante.

Plusieurs facteurs expliquent cet écart. Une part significative des personnes embauchées en EBE avaient des allocations réduites : leur RSA était faible, certains ne percevaient plus d’allocation chômage depuis longtemps. Les économies attendues sur les allocations se sont donc révélées plus modestes qu’anticipé. Simultanément, le coût de gestion d’une structure d’emploi adaptée, avec des taux d’encadrement élevés, des activités peu productives par nature, des locaux à financer, s’est avéré structurellement élevé.

Ce constat n’invalide pas le dispositif, mais il impose un changement de cadrage. TZCLD réoriente des financements et produit des effets positifs documentés, au prix d’un coût public significatif. Il reste à déterminer quelle valeur collective la société accorde à ces retombées.

Les apprentissages des territoires

Au-delà des chiffres agrégés, les dix ans d’expérience ont produit un savoir pratique considérable. Les 83 territoires qui participent au dispositif ont développé des modèles d’activité très variés, adaptés aux besoins locaux et aux compétences disponibles. Certaines EBE ont réussi à générer des recettes marchandes significatives, jusqu’à 40 % de leur budget dans les cas les plus performants. D’autres restent très dépendantes des subventions, parce qu’elles accueillent les profils les plus éloignés de l’emploi.

Cette diversité est une force et une limite. Une force, parce qu’elle montre la capacité d’adaptation du modèle à des contextes très différents. Une limite, parce qu’elle rend difficile toute généralisation sur les coûts et les bénéfices. Une EBE qui emploie dix personnes dans une commune de 2 000 habitants ne se gère pas comme une structure de cinquante salariés dans une ville moyenne.

Ce qui se dégage de cette décennie, c’est aussi une meilleure compréhension de qui bénéficie du dispositif. Les EBE peuvent fournir une solution stable à une partie des personnes très éloignées de l’emploi, notamment celles de plus de 55 ans confrontées à des problèmes de santé chroniques et à de longues périodes d’inactivité, sans constituer une solution adaptée à tous les profils. Pour eux, le marché du travail ordinaire est fermé, et l’EBE représente une inclusion réelle. Pour des profils plus proches de l’emploi, d’autres dispositifs seraient peut-être plus efficaces et moins coûteux. Cette segmentation, mieux comprise aujourd’hui, pourrait permettre de concentrer TZCLD là où son impact marginal est le plus fort.

Le lien avec les transformations du marché du travail n’est pas anecdotique. La robotisation qui bloque les salaires médians et concentre les gains au sommet alimente mécaniquement le stock de personnes que le marché exclut durablement. TZCLD intervient en aval de ce processus, mais les causes structurelles de l’exclusion ne se règlent pas au niveau territorial.

Le dilemme de 2027 : payer explicitement ou renoncer

La deuxième phase d’expérimentation, lancée par la loi de 2020, couvre la période 2021-2026 et a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2026. La poursuite du dispositif relève d’un processus législatif en cours, une proposition de loi de pérennisation ciblée étant en examen parlementaire.

La décision dépend d’un choix de valeurs que les données seules ne peuvent pas trancher. Si on accepte que l’inclusion au travail a une valeur en soi, distincte de son rendement budgétaire -, TZCLD est un instrument crédible et éprouvé. Si on pose que les politiques sociales doivent s’autofinancer, ou que l’emploi garanti crée une dépendance non souhaitable, les arguments sont plus faibles.

Le rapport final de 2025 du comité scientifique TZCLD, appuyé par la Dares et le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, ouvre une piste intermédiaire : concentrer le dispositif sur les territoires et les profils où l’impact est le plus démontré, en reconnaissant un coût net significatif et en suggérant un meilleur ciblage ainsi que des changements de paramètres et de principes du dispositif. Cette approche permettrait de maintenir le bénéfice humain tout en rendant visible, et débattable démocratiquement, le coût réel de l’inclusion.

L’expérience française n’est pas isolée. Des dispositifs comparables existent en Autriche (Marienthal), en Finlande et aux États-Unis à petite échelle. Tous butent sur la même tension : les bénéfices pour les personnes sont réels et mesurables, les bénéfices budgétaires sont incertains ou négatifs. La différence entre ceux qui ont pérennisé et ceux qui ont abandonné tient souvent moins à la rigueur des évaluations qu’au consensus politique sur ce que l’État doit garantir.

TZCLD a démontré quelque chose d’important : on sait désormais comment créer des emplois adaptés pour les plus éloignés du marché. Le savoir-faire existe, les territoires l’ont acquis, les outils de pilotage se sont affinés. La question qui reste ouverte, et qui est fondamentalement politique, est de savoir si la société française est prête à inscrire ce coût dans son budget social de façon permanente, non comme une promesse de neutralité, mais comme un choix assumé d’inclusion.

Sources

  1. France Stratégie, Vers une garantie d’emploi : rapport final du comité scientifique de l’évaluation de TZCLD
  2. Comité scientifique Yannick L’Horty, Évaluation indépendante TZCLD, 2024 (France Stratégie / UPEM)
  3. IFRAP, Analyse budgétaire du dispositif Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée
  4. CEREQ, Bref 2026 sur les trajectoires des bénéficiaires de dispositifs d’insertion longue durée
  5. Ministère du Travail, Données de suivi de l’expérimentation TZCLD, mi-2025