En 2024, 23 % des paiements directs ont financé des écorégimes, qui poursuivent des objectifs environnementaux, climatiques et parfois de bien-être animal. Les rapports Article 17 disponibles montrent que l’agriculture était la pression la plus fréquente sur les habitats et espèces, sans mesurer l’effet des engagements PAC de 2024. En 2024, 23 % des paiements directs de la PAC finançaient des écorégimes et 23 % des surfaces agricoles portaient des engagements biodiversité, selon le bilan de mise en œuvre des plans stratégiques de la Commission européenne. L’écart entre la couverture formelle et l’effet écologique mesuré est le défi que la prochaine réforme devra trancher.

L’essentiel

  • En 2024, un euro sur quatre des paiements directs de la PAC finançait des écorégimes, et près d’un quart des surfaces agricoles européennes portaient des engagements biodiversité (Commission européenne, bilan des plans stratégiques 2026).
  • Malgré cette couverture, les rapports Article 17 montrent que l’agriculture était la pression la plus fréquemment signalée sur les habitats, Les données signalent la persistance de fortes pressions et d’états de conservation défavorables, sans permettre d’attribuer cet écart aux engagements PAC récents.
  • Les écorégimes rémunèrent surtout des engagements de pratiques, mais certains dispositifs peuvent être fondés sur des résultats.
  • Le règlement impose des objectifs et un suivi de la restauration des écosystèmes, ce qui crée une pression réglementaire sur la PAC d’ici 2030.
  • La vraie réforme à mener consiste à passer du paiement à la pratique au paiement au résultat vérifié, en protégeant les agriculteurs contre la variabilité naturelle des résultats écologiques.

23 % des surfaces engagées, mais l’agriculture toujours première pression signalée

Le chiffre semble rassurant. En 2024, un hectare sur quatre de la surface agricole utile européenne porte un engagement biodiversité financé par la PAC. Les écorégimes, nouveauté de la réforme 2023, ont été adoptés dans presque tous les plans stratégiques nationaux. Le budget mobilisé dépasse, dans plusieurs États membres, le seuil minimal imposé par Bruxelles.

Le bilan de la Commission européenne publié début 2026 présente un tableau moins simple. Dans les rapports Article 17, publiés selon un cycle de six ans, l’agriculture est la pression la plus fréquemment signalée, devant l’urbanisation, l’industrie et les infrastructures. Ce classement décrit les pressions et menaces déclarées sur les habitats et espèces.

La PAC finance depuis des décennies des mesures agro-environnementales. Les anciennes mesures dites du « deuxième pilier » couvraient déjà des millions d’hectares dans les années 2000. La couverture a progressé ; la pression agricole sur les habitats demeure significative. L’enseignement est direct : couvrir des surfaces ne garantit pas de résultats écologiques.

Les pratiques réellement rémunérées par les écorégimes

Un écorégime fonctionne comme un menu. L’agriculteur choisit une ou plusieurs pratiques dans une liste définie par son plan stratégique national : rotation allongée, réduction des intrants, maintien de couverts, gestion extensive des prairies. Il déclare son choix, il est contrôlé sur l’adoption de la pratique, il est payé. Le lien écologique n’est pas nécessairement mesuré à l’échelle de chaque parcelle dans tous les dispositifs, mais certains écorégimes comportent des résultats vérifiés.

Le bilan de la Commission met en évidence un défaut de conception : le système rémunère principalement des pratiques, tout en comprenant certains dispositifs fondés sur des résultats. Un agriculteur qui sème un couvert fleuri est payé pour l’avoir semé, indépendamment de toute progression des pollinisateurs sur son exploitation. Cette distinction détermine si l’argent public produit un effet écologique ou seulement une conformité administrative.

La logique a une justification historique. Mesurer la biodiversité coûte cher, prend du temps, et les protocoles varient d’un pays à l’autre. Rémunérer des pratiques est administrativement simple, vérifiable par satellite ou par inspection, et politiquement acceptable pour les syndicats agricoles. Mais cette commodité administrative a un prix : elle découple l’effort financier de l’effet cherché.

Les travaux publiés dans la revue EuroChoices sur les paiements basés sur les résultats en Europe montrent que plusieurs États membres, notamment les Pays-Bas, l’Allemagne et le Royaume-Uni avant sa sortie de l’UE, ont expérimenté des schémas de rémunération fondés sur des indicateurs biologiques : nombre d’espèces végétales par mètre carré, présence d’oiseaux nicheurs, taux de matière organique dans les sols. Ces expériences montrent que les agriculteurs adaptent leurs pratiques différemment quand l’objectif est un résultat observable, et non la conformité à un cahier des charges.

L’agriculture, pression dominante sur les habitats

L’agriculture intensive génère plusieurs types de pression simultanés sur les habitats. La fragmentation des paysages par les grandes parcelles sans haies ni zones tampons isole les populations animales. Le ruissellement des nitrates et des produits phytosanitaires dégrade la qualité des eaux adjacentes. La disparition des jachères et des prairies permanentes supprime des refuges. Ces pressions ne disparaissent pas parce qu’un agriculteur adopte une rotation allongée sur une parcelle.

La fragmentation mérite une attention particulière. Un engagement biodiversité qui couvre 23 % des surfaces n’a pas le même effet selon que ces surfaces sont dispersées ou connectées. Un réseau de haies continu entre parcelles engagées produit un corridor écologique fonctionnel. Des parcelles isolées, même conduites selon les meilleures pratiques, ne forment pas ce réseau. Certains plans stratégiques prévoient déjà des formes de ciblage territorial ou d’adaptation aux zones protégées.

Cependant, la PAC ne prévoit pas une prime uniforme à l’échelle de l’UE pour toute localisation près d’un habitat prioritaire, même si certains plans comportent des mécanismes territorialisés ou adaptés aux sites protégés.

Ce constat rejoint des enjeux plus larges de dynamique des espèces. Les espèces qui déménagent avec la chaleur ont besoin de corridors fonctionnels pour migrer vers des zones plus favorables. Des habitats agricoles fragmentés bloquent ces déplacements, même quand les parcelles individuelles bénéficient d’engagements biodiversité. La connectivité des paysages reste une dimension que les écorégimes actuels ne rémunèrent pas.

Le bilan de la Commission souligne un autre mécanisme : la conditionnalité de base, qui lie l’accès à tous les paiements directs au respect de bonnes conditions agricoles et environnementales, a été assouplie dans plusieurs États membres sous la pression des manifestations agricoles de 2024. Des obligations relatives aux jachères et aux rotations, qui faisaient partie du socle de base, ont été temporairement suspendues ou allégées. Le signal envoyé aux écorégimes volontaires par cet assouplissement du plancher obligatoire est ambigu.

Les États membres ne mesurent pas tous la même chose

L’un des obstacles les moins visibles au jugement d’ensemble est la disparité des méthodes de suivi. Les États membres choisissent les indicateurs pertinents dans un cadre commun européen et appliquent des méthodes de calcul et obligations de déclaration harmonisées. La Commission dispose de chiffres agrégés sur les surfaces engagées et les paiements effectués. Elle dispose de beaucoup moins de données comparables sur les effets écologiques mesurés sur le terrain.

Cette lacune n’est pas anecdotique. Elle signifie que le bilan européen repose en grande partie sur des déclarations de pratiques plutôt que sur des mesures biologiques indépendantes. Un État membre peut déclarer que 30 % de ses surfaces agricoles portent des engagements biodiversité et n’avoir aucune donnée vérifiable sur ce que ces engagements ont produit en termes de populations d’oiseaux, d’insectes ou de plantes sauvages.

Le contraste avec d’autres domaines de politique environnementale est utile à noter. La régénération naturelle réduit la perte d’arbres là où l’agroforesterie l’aggrave, un résultat qui a pu être établi parce que la couverture forestière se mesure par satellite avec une précision suffisante pour comparer des pratiques. La biodiversité agricole, beaucoup plus diffuse, ne se mesure pas avec les mêmes outils. Elle exige des relevés de terrain, des protocoles standardisés, des observateurs formés, un investissement que la PAC n’a pas intégré dans ses coûts de contrôle.

Rémunérer un résultat sans faire porter le risque à l’agriculteur

La réforme vers le paiement au résultat se heurte à une objection légitime. La biodiversité dépend de facteurs que l’agriculteur ne maîtrise pas : la météo d’une saison, la présence d’espèces dans les parcelles voisines, la dynamique des populations à l’échelle du paysage. Conditionner un paiement à un indicateur biologique, c’est exposer un agriculteur à un résultat écologique que ses pratiques n’ont peut-être pas causé, dans un sens comme dans l’autre. Par temps de sécheresse, les populations d’insectes chutent même sur les meilleures exploitations.

Ce risque est réel. Mais il est gérable par des mécanismes connus. Les schémas expérimentaux aux Pays-Bas et en Allemagne ont utilisé des références locales : l’agriculteur est évalué par rapport à un groupe de pairs dans la même zone, avec les mêmes conditions climatiques. Si la biodiversité chute partout à cause de la sécheresse, aucun agriculteur n’est pénalisé. Si elle progresse sur son exploitation alors que les voisins stagnent, il est récompensé.

Cette approche de référence relative absorbe une partie du risque climatique.

Une piste complémentaire consiste à créer un mécanisme d’assurance publique européenne. L’agriculteur qui s’engage sur un résultat biodiversité reçoit un paiement de base garanti pour ses pratiques, et un complément conditionnel au résultat mesuré. Si le résultat échoue pour des raisons climatiques documentées, l’assurance couvre la différence. Le coût de ce mécanisme est estimable à partir des données expérimentales disponibles, et il est probablement inférieur au coût d’un système qui finance des pratiques sans vérifier leurs effets pendant une décennie supplémentaire.

Il faudrait aussi financer un réseau de mesure indépendant. Les agences environnementales nationales, dans plusieurs pays, elles disposent déjà de protocoles de suivi de la biodiversité agricole, pourraient être mandatées pour fournir des données de référence comparables à l’échelle européenne. Ces données permettraient à la Commission d’évaluer les plans stratégiques non seulement sur leurs surfaces engagées, mais sur leurs effets biologiques mesurés.

Les arbitrages de la révision post-2027

La PAC actuelle court jusqu’en 2027. Les négociations sur la suivante commenceront sérieusement à partir de 2025-2026, le règlement européen sur la restauration de la nature impose des obligations de restauration ciblées, notamment la restauration d’au moins 30 % des tourbières agricoles drainées d’ici 2030, et des mesures visant à améliorer la biodiversité des écosystèmes agricoles, mesurées par des indicateurs définis. Ce règlement crée une pression nouvelle sur la logique de la PAC : si les États membres doivent démontrer une restauration mesurable des habitats, les paiements agricoles qui financent des pratiques sans preuve d’effet deviennent difficiles à justifier comme contribution à cet objectif.

Deux trajectoires se dessinent. Dans la première, la révision post-2027 conditionne une part croissante des paiements à des indicateurs biologiques mesurés, développe les mécanismes d’assurance pour le risque écologique, et finance un réseau de suivi indépendant. Si ce scénario se réalise, les 23 % de surfaces engagées actuels commencent à produire des effets vérifiables et l’agriculture cesse progressivement d’être la pression dominante sur les habitats signalée par les États membres. Le chemin prend du temps : les populations biologiques mettent des années à répondre aux changements de pratiques.

Dans la seconde trajectoire, les pressions budgétaires et agricoles maintiennent le statu quo du paiement à la pratique. La couverture formelle continue de progresser. Les rapports des États membres continuent de placer l’agriculture en tête des pressions sur les habitats. Le prochain bilan de la Commission, en 2030, reproduit le même écart entre l’engagement financier et l’effet écologique mesuré. Ce scénario n’est pas hypothétique : c’est la trajectoire actuelle, sans inflexion.

La différence entre les deux dépend d’une décision politique que la PAC n’a pas encore eu à prendre clairement : est-ce que l’argent public agricole achète de la conformité ou des résultats ? La question est posée depuis longtemps dans la littérature académique. Le bilan 2026 de la Commission la pose désormais avec des chiffres officiels.

Les signaux à suivre sont précis. La part des paiements conditionnée à des indicateurs mesurés sur le terrain, et non à des pratiques déclarées, dira si la réforme avance. La fréquence à laquelle l’agriculture apparaît comme pression dominante dans les rapports annuels des États membres dira si elle produit des effets. Ces deux mesures sont disponibles dans les bilans publics de la Commission, elles n’exigent pas de nouveaux instruments, seulement la volonté politique de s’y tenir.

La question pour les négociateurs de la prochaine PAC est la suivante : combien de cycles de financement sans vérification des effets sont acceptables avant d’exiger une preuve que l’argent a servi à quelque chose de mesurable ?

Sources

  1. Commission européenne, bilan de mise en œuvre des plans stratégiques de la PAC, document de travail SWD(2026) 66, partie 1, Lien direct (PDF)
  2. EuroChoices, Making Results-based Payments Work across Europe, revue de politique agricole européenne, Wiley (sans URL garantie)
  3. Règlement (UE) 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil sur la restauration de la nature, EUR-Lex