Environ deux décennies de recul compétitif relatif sur les États-Unis et la Chine, avec une accélération de la divergence depuis la crise financière de 2008, documentés dans 400 pages, résumés en 170 recommandations officielles, chiffrés à 800 milliards d’euros d’investissement annuel supplémentaire. Le rapport Draghi, remis en septembre 2024, était le diagnostic le plus exhaustif jamais commandé sur le décrochage de l’économie européenne. Selon l’Observatoire Draghi (Draghi Observatory & Implementation Index), créé par EPIC (European Policy Innovation Council) pour en suivre la mise en œuvre, 11 % seulement de ces recommandations sont pleinement appliquées un an plus tard, pendant que 90 % des initiatives officielles de la Commission se réclament du rapport. L’Europe a adopté le diagnostic. Elle n’a pas commencé le traitement.

Ce n’est pas un problème de vision. L’Union sait exactement ce qu’elle a à faire. La question qui se pose désormais est d’un autre ordre : pourquoi une organisation de 27 États, capable de produire un tel diagnostic, est-elle structurellement empêchée d’agir sur ses propres conclusions ?

L’essentiel

  • 11 % des 170 recommandations officielles du rapport Draghi sont pleinement mises en œuvre un an après leur publication, selon l’Observatoire Draghi d’EPIC (European Policy Innovation Council)
  • 800 milliards d’euros d’investissement annuel supplémentaire étaient préconisés, soit l’équivalent du plan Marshall en termes de proportion du PIB européen
  • Les barrières commerciales intra-UE équivalent encore à un tarif douanier interne de ~44 % pour les échanges de biens et à ~110 % pour les services, révélant qu’un marché unique en apparence reste fragmenté en pratique
  • La Commission Von der Leyen II revendique l’alignement de 90 % de ses initiatives avec le rapport, créant un écart documenté entre l’affichage politique et la transformation concrète des règles du jeu
  • Le vrai test se jouera sur deux chantiers précis : l’union des marchés de capitaux et la simplification réglementaire, tous deux en attente de décisions des États membres

800 milliards d’euros sur la table, et personne pour signer le chèque

Le chiffre central du rapport Draghi est celui-là : 800 milliards d’euros d’investissement annuel supplémentaire, soit environ 4,7 % du PIB de l’Union. Pour donner l’échelle, le plan Marshall représentait environ 1 à 2 % du PIB européen de l’époque sur plusieurs années. Draghi demandait cinq fois cela, chaque année.

Ce n’est pas un chiffre sorti du chapeau. Il résulte d’une addition rigoureuse : combler le retard en capital-risque (l’Europe lève dix fois moins que les États-Unis pour les scale-ups), financer la double transition énergétique et numérique, reconstituer une base industrielle dans les secteurs stratégiques perdus, et construire les infrastructures de défense que trois décennies de sous-investissement ont laissées à l’état de squelette. Le rapport identifie aussi d’où viendrait l’argent : pour l’essentiel, des marchés de capitaux privés, à condition que l’Europe parvienne à les intégrer.

C’est là que le projet accroche. L’Union des marchés de capitaux, promise depuis dix ans, reste à l’état de chantier. Un entrepreneur allemand qui cherche à lever 50 millions d’euros affronte encore 27 régimes fiscaux différents, 27 cadres réglementaires pour les valeurs mobilières, 27 approches de la faillite. Le rapport Draghi chiffrait le coût de cette fragmentation : les barrières intra-UE équivalent à ~44 % pour les échanges de biens et à ~110 % pour les services, dont les services financiers. Autrement dit, l’Europe se protège d’elle-même plus qu’elle ne se protège du reste du monde.

11 %, et non pas zéro

Il faut être précis sur ce que dit l’Observatoire Draghi, parce que la nuance compte. Les 11 % de recommandations pleinement mises en œuvre ne signifient pas que rien n’a bougé. Selon l’Observatoire EPIC, 20 % sont partiellement mises en œuvre et 46 % sont en cours d’avancement, tandis que 23 % n’ont pas encore été abordées. Ce qui est inquiétant, ce n’est pas l’inertie totale. C’est la vitesse, et surtout la distribution.

Les avancées se concentrent sur les domaines où la Commission peut agir seule, par règlement ou par directive : simplification administrative, réduction des délais de notification d’aide d’État, adaptation du cadre de concurrence. Ce sont des progrès réels. L’Acte pour la simplification, les nouvelles lignes directrices sur les aides d’État, la révision du règlement sur les semi-conducteurs : autant d’initiatives qui portent l’empreinte du rapport.

Ce qui stagne, en revanche, ce sont exactement les réformes qui nécessitent l’accord unanime ou qualifié des États membres. L’union des marchés de capitaux en est l’exemple le plus criant. Mais aussi la mutualisation partielle des dettes pour financer les biens publics européens, la réforme de la fiscalité des entreprises, et l’harmonisation des marchés du travail. Sur ces sujets, une large majorité d’États membres approuve le diagnostic en Conseil européen. Ils bloquent ensuite au niveau des textes, pour des raisons de calendrier électoral, de pression des lobbies nationaux, ou simplement parce que les ministres des Finances ne sont pas prêts à partager leurs prérogatives.

Le chiffre de 90 % d’initiatives de la Commission “alignées” avec Draghi est à lire dans ce contexte. L’alignement déclaratif est gratuit. Il ne coûte rien de mentionner le rapport dans un exposé des motifs. Ce qui coûte, c’est de voter le texte qui change les règles.

Le marché unique fragmenté reste la blessure ouverte

Les ~44 % de tarif équivalent intra-UE concernent les marchandises. Sur les biens physiques, le marché unique fonctionne relativement bien. C’est sur les services, les capitaux et les données que la fragmentation est encore plus marquée — autour de 110 % d’équivalent tarifaire —, et c’est précisément là que se jouent les industries de demain.

Prenons l’énergie. Un industriel qui produit de l’électricité verte en Espagne ne peut pas la vendre directement à une usine en Pologne. Les réseaux ne sont pas interconnectés à la bonne capacité, les prix de marché sont découplés, les règles d’accès varient. Résultat : l’Europe produit de plus en plus d’énergie renouvelable, mais elle ne peut pas l’allouer efficacement là où l’industrie en a besoin. L’article La course à l’IA, une bataille électrique que le gaz est en train de gagner documentait une partie de cette contrainte : la demande d’électricité des datacenters explose en Europe, mais les capacités de transport restent nationales.

Pour les services numériques, c’est pire. Une fintech britannique ou américaine qui s’installe à Dublin peut adresser le marché européen via passeport réglementaire. Une fintech française qui veut s’installer en Pologne affronte des exigences locales de capital, de gouvernance et de notification qui rendent l’expansion organiquement plus coûteuse qu’une implantation aux États-Unis. Cette anomalie n’est pas nouvelle. Elle est documentée depuis 2015. Elle n’est pas résolue.

Le rapport Draghi proposait sur ce point un mécanisme précis : un régime optionnel de “28e régime” permettant aux entreprises innovantes de s’incorporer sous un droit commun européen, en s’affranchissant des 27 droits nationaux. Cette proposition a reçu une suite législative concrète : la Commission a publié le 18 mars 2026 une proposition de règlement créant le statut “EU Inc.” (société européenne unifiée).

Pourquoi l’Europe sait et n’agit pas

La question du diagnostic adopté et des réformes abandonnées n’est pas spécifique à Draghi. Le rapport Monti sur le marché unique date de 2010. Le rapport Letta sur le marché unique des capitaux date de 2024, quelques mois avant Draghi. Chaque décennie produit son grand rapport, accueilli avec consensus, et partiellement mis en tiroir.

Trois mécanismes expliquent cela, et ils se renforcent mutuellement.

Le premier est structurel : la règle de l’unanimité sur la fiscalité et les grandes réformes institutionnelles donne à chaque État un droit de veto. Un pays peut bloquer une réforme qui profiterait aux 26 autres s’il estime qu’elle entame son avantage comparatif ou son autonomie fiscale. L’Irlande bloque l’harmonisation de l’impôt sur les sociétés depuis vingt ans. La Hongrie négocie des dérogations en échange de votes. Ce n’est pas une pathologie : c’est le système qui fonctionne comme prévu.

Le second est politique : les réformes structurelles coûtent dans le mandat présent et rapportent dans le mandat suivant. Un gouvernement qui accepte d’harmoniser son droit du travail ou de mutualiser sa dette supporte immédiatement la pression politique interne, sans voir les bénéfices de compétitivité avant cinq à dix ans. Les cycles électoraux de deux à quatre ans créent une asymétrie temporelle systématique entre le coût politique et le gain économique.

Le troisième est institutionnel : la Commission peut proposer, mais elle ne peut pas décider seule. Sur les textes qui comptent, elle dépend du Conseil et du Parlement. Le Conseil réunit des ministres qui répondent de leurs parlements nationaux. Le Parlement européen est traversé par des coalitions instables qui changent après chaque élection. La fenêtre législative efficace d’une Commission est d’environ 18 à 24 mois au début de son mandat, avant que les campagnes électorales nationales ne commencent à aspirer l’énergie politique.

Ces trois mécanismes sont connus. Ils sont décrits dans le rapport Draghi lui-même, qui consacre un chapitre entier à la gouvernance. La Commission Von der Leyen II a proposé des ajustements à la marge, notamment sur la règle de majorité qualifiée dans certains domaines. Aucun État membre n’a accepté de réduire son droit de veto.

Ce qui avance malgré tout : les chantiers à surveiller

L’honnêteté analytique commande de ne pas réduire le bilan à ses lacunes. Plusieurs mouvements sont en cours, lents mais réels.

La revue de la politique de concurrence est le plus avancé. La Commission a assoupli en 2025 ses lignes directrices sur les aides d’État pour permettre des subventions dans les industries stratégiques, suivant en cela l’impulsion de l’Inflation Reduction Act américain. C’était une recommandation directe du rapport. Le règlement sur les semi-conducteurs (EU Chips Act) a mobilisé 43 milliards d’euros pour attirer des fabricants en Europe, avec des résultats déjà visibles : TSMC construit une usine à Dresde, Intel reste engagé malgré ses difficultés financières propres.

La politique industrielle de défense représente un autre domaine où les tabous ont sauté. Le programme SAFE (Security Action for Europe), présenté en 2025, prévoit 150 milliards d’euros de prêts communs pour financer la consolidation industrielle de la défense européenne. Ce n’est pas de la dette commune au sens de Next Generation EU, mais c’est une mutualisation partielle qui aurait semblé impensable en 2019.

Sur la simplification administrative, la Commission a publié un “Omnibus” réglementaire en 2025 visant à alléger les obligations de reporting pour les entreprises de taille intermédiaire. Les associations d’entreprises européennes ont salué la direction, tout en notant que les effets concrets dépendront de la transposition nationale, souvent plus lente que la lettre des directives.

Ces avancées partielles dessinent un tableau cohérent avec l’optimisme lucide que mérite la situation : l’Union est capable de bouger dans les crises aiguës (Covid, énergie en 2022, défense en 2025), mais incapable de soutenir une réforme structurelle sur la durée en dehors de la pression d’urgence. Ce que la capacité d’action en crise dit, c’est que les mécanismes de décision existent. Ce qu’elle dit aussi, c’est qu’ils ne s’activent qu’au bord du précipice.

Le test des six prochains mois

Deux chantiers précis permettront de mesurer si le rapport Draghi laisse une trace durable ou rejoint la bibliothèque des diagnostics non suivis d’effets.

Le premier est la directive sur l’Union des marchés de capitaux, dont la version révisée est attendue pour fin 2025. Elle doit traiter la fragmentation des marchés d’actions et d’obligations, simplifier les règles de prospectus pour les PME et harmoniser partiellement les régimes d’insolvabilité. Si cette directive est adoptée sans dérogations nationales majeures, elle constituera la preuve qu’une réforme structurelle profonde peut passer. Si elle est vidée de sa substance en Conseil, le rapport Draghi aura rejoint le rapport Monti sur l’étagère.

Le second est plus politique : le débat sur le financement commun de la défense et de la transition énergétique. La France et l’Allemagne (dont le nouveau gouvernement Merz affiche une posture plus favorable à l’investissement commun que son prédécesseur) négocient depuis début 2025 un mécanisme de financement qui pourrait mobiliser une part significative des 800 milliards préconisés. Le gouvernement fédéral allemand a affiché une orientation favorable au rapport Draghi comme cadre de référence pour sa politique européenne. C’est un signal politique non négligeable.

La question ouverte n’est pas de savoir si l’Europe veut se réformer. Les 11 % de mise en œuvre pleine et les 46 % en cours montrent qu’elle le veut partiellement, lentement, et en ordre dispersé. La question est de savoir si la pression compétitive des États-Unis et de la Chine, combinée à l’urgence de la défense, va créer la fenêtre politique nécessaire pour forcer les réformes qui restent bloquées. Tyler Cowen, dans son analyse de la compétitivité américaine, note que les grandes transformations économiques arrivent souvent par choc externe plutôt que par anticipation rationnelle. Pour l’Europe, ce choc est déjà là. La réponse se construit encore.

Sources

  1. Observatoire Draghi — Bruegel / Österreichische Gesellschaft für Europapolitik : https://www.oegfe.at/en/policy_briefs-en/greater-competitiveness-and-a-new-industrial-strategy-for-europe-implementing-the-draghi-report/
  2. Rapport Draghi — “The future of European competitiveness”, Commission européenne, septembre 2024
  3. Rapport Letta — “Much more than a market”, Conseil européen, avril 2024
  4. EU Chips Act — Commission européenne, données sur les engagements d’investissement TSMC et Intel, 2024-2025
  5. Programme SAFE (Security Action for Europe) — Commission européenne, 2025
  6. Commission européenne – Site officiel rapport Draghi (un an après) : https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report/one-year-after_en
  7. EU Insider – Observatoire Draghi EPIC (11% de mise en œuvre) : https://www.euinsider.eu/news/one-year-after-the-draghi-report-europe-delivers-only-1-in-10-promises
  8. ÖGfE – Mise en œuvre du rapport Draghi (383 sous-mesures et 46% en cours) : https://www.oegfe.at/en/policy_briefs-en/greater-competitiveness-and-a-new-industrial-strategy-for-europe-implementing-the-draghi-report/
  9. Banque de France – Capital-risque EU vs États-Unis : https://www.banque-france.fr/en/publications-and-statistics/publications/how-can-europe-scale-its-venture-capital-market
  10. Cour des comptes européenne – Rapport spécial Chips Act : https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2025-12/SR-2025-12_FR.pdf
  11. L’Usine Nouvelle – Construction usine TSMC Dresde : https://www.usinenouvelle.com/article/en-allemagne-tsmc-construit-sa-premiere-usine-europeenne-de-semi-conducteurs.N2217286
  12. L’Usine Nouvelle – Programme SAFE 150 milliards : https://www.usinenouvelle.com/article/rearmement-en-europe-bruxelles-devoile-la-premiere-repartition-de-safe-son-plan-de-financement-de-150-milliards.N2237453
  13. Parlement européen – Legislative Train Schedule (Marchés de capitaux décembre 2025) : https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-new-plan-for-europe-s-sustainable-prosperity-and-competitiveness/file-market-integration-package-amending-directive
  14. Europe en Nouvelle-Aquitaine – Proposition EU Inc. (28e régime, mars 2026) : https://www.europe-en-nouvelle-aquitaine.eu/fr/actualit%C3%A9s/la-commission-europeenne-propose-la-creation-dun-nouveau-statut-dentreprise-le-28e
  15. FMI / Contrepoints – Barrières intra-UE 44% biens, 110% services : https://contrepoints.org/le-vrai-visage-du-marche-unique-europeen-44-de-barrieres-internes-pour-les-biens-110-pour-les-services/