Portugal Inovação Social a mobilisé 152 millions d’euros, approuvé 698 projets et réuni 848 coinvestisseurs en dix ans, bien qu’une évaluation indépendante intermédiaire publiée en 2022 ait relevé les limites liées au stade d’exécution alors disponible. La Commission européenne recense 24 centres nationaux de compétences en innovation sociale, sans les présenter comme des reprises du modèle portugais. Il reste à établir ce qui se diffuse précisément.

L’essentiel

  • Portugal Inovação Social a mobilisé environ 152 millions d’euros, dont 101 millions de fonds Portugal 2020 et 51 millions d’investissement social. Les données publiques comprennent des personnes impactées et des résultats contractualisés, même si elles ne publient pas nécessairement une série agrégée d’emplois ou de revenus.
  • Vingt-quatre centres nationaux de compétences en innovation sociale ont été mis en place sous différentes formes. Les indicateurs publiés incluent des intrants, des organisations et des personnes impactées; l’évaluation indépendante suit également des résultats contractualisés.
  • Le Portugal est classé « Moderate Innovator » par le tableau de bord européen de l’innovation malgré une dépense élevée, ce qui suggère que la mobilisation financière ne se traduit pas mécaniquement en performance.
  • La Résolution gouvernementale nº 54/2023 ne fixe pas de cible chiffrée globale de transformation sociale, mais elle prévoit explicitement la contractualisation de résultats et la mesure d’impact.
  • La mobilisation par 24 structures peut façonner l’écosystème européen d’innovation sociale, mais aucune conclusion sur une stabilisation autour d’indicateurs d’entrée ne peut être tirée du seul chiffre de centres nationaux de compétences.

152 millions d’euros et pas un chiffre sur ce que ça change

Le Portugal a lancé Portugal Inovação Social en 2015 avec une ambition claire : construire un marché de l’innovation sociale, mobiliser des capitaux privés aux côtés des fonds européens, et résoudre des problèmes que les politiques publiques classiques n’avaient pas su traiter. Dix ans plus tard, les chiffres de mobilisation sont réels. Les fonds engagés, les projets sélectionnés, les partenaires privés enrôlés : tout cela existe et se mesure.

Ce qui manque, c’est l’autre moitié du tableau. Les boletins informatifs publiés par Portugal Inovação Social en juin 2026 détaillent les volumes financiers et les flux de candidatures. Ils ne mentionnent pas systématiquement des emplois créés ou des revenus mesurés avant et après intervention. Un rapport public sur l’Inquérito de Satisfação 2025 est accessible sur le portail de Portugal Inovação Social.

Un programme public de cette taille, financé majoritairement sur fonds structurels européens, engage une obligation de transparence envers les contribuables portugais et européens. Le reporting met fortement l’accent sur l’exécution et la mobilisation. Les résultats publiés sur les bénéficiaires finaux sont incomplets mais ne sont pas absents.

Le cadre stratégique était muet dès le départ

La Résolution gouvernementale nº 54/2023, qui fixe le cadre stratégique renouvelé du programme pour la période Portugal 2030, est un document de quarante pages. Elle définit les instruments, les priorités thématiques, les mécanismes de cofinancement, les rôles des acteurs. Elle ne fixe pas de cible chiffrée globale de transformation sociale, mais elle prévoit explicitement la contractualisation de résultats et la mesure d’impact. Aucun objectif chiffré en termes d’emplois créés, de revenus améliorés, de bénéficiaires sortis d’une situation de pauvreté ou de précarité.

Ce silence est structurel. L’architecture vise à la fois la mobilisation financière et, pour certains instruments, des résultats mesurables et l’évaluation d’impact. Les indicateurs officiels suivent donc fidèlement ce que le cadre exige : combien d’argent privé a rejoint l’argent public, combien d’organisations candidates ont été retenues, combien de coinvestisseurs ont signé. Ces chiffres progressent. Ils progressent depuis dix ans.

La note politique publiée par Católica-Lisbon, l’un des rares regards académiques indépendants portés sur le programme, signale un décalage entre la sophistication du dispositif de mobilisation et les lacunes de l’architecture d’évaluation. Un programme peut parfaitement optimiser ses indicateurs tout en restant sans effet démontrable sur les problèmes qu’il prétend résoudre. La distinction entre ces deux trajectoires exige une évaluation indépendante. Au moins une évaluation indépendante publique a été publiée en 2022.

La diffusion dans vingt-quatre pays d’un modèle non évalué

La diffusion de dispositifs inspirés du modèle portugais mérite une explication, car elle précède généralement les preuves d’impact. L’attractivité du modèle tient à autre chose : à son ingénierie financière, à sa capacité à mobiliser des capitaux privés sur des problèmes sociaux, et à son alignement avec les priorités des fonds structurels européens. Dans le vocabulaire des institutions bruxelloises, « blending public-privé » et « innovation sociale » sont des marqueurs forts. Ils ouvrent des financements. Ils structurent des appels à projets.

Ils légitiment des lignes budgétaires.

La Commission indique que 24 centres nationaux de compétences ont été mis en place sous diverses formes. La logique est compréhensible : un programme pionnier, adossé aux fonds FEDER et FSE, labellisé par la Commission, doté d’une communication institutionnelle en anglais et accessible via un portail transparent, tout cela ressemble à une bonne pratique. La vérification de l’impact réel est une étape supplémentaire dont l’exigence varie entre gouvernements.

Ce phénomène n’est pas propre à l’innovation sociale. Il se retrouve dans d’autres domaines de politique publique où la pression d’agenda et la disponibilité des financements européens accélèrent la diffusion avant que l’évaluation ait pu suivre. La différence ici tient à l’échelle : si 24 centres nationaux de compétences se consolident sans évaluation d’impact systématique, c’est une large part de l’investissement européen en innovation sociale qui pourrait se stabiliser autour d’indicateurs de mobilisation plutôt que de transformation.

Le classement européen de l’innovation : portée et limites de la mesure

Le classement de l’Union européenne, le European Innovation Scoreboard, place le Portugal dans la catégorie « Moderate Innovator », une position médiane, qui signifie concrètement que le pays performe en dessous de la moyenne européenne sur les indicateurs agrégés d’innovation. Ce classement inclut des dimensions économiques larges, pas seulement l’innovation sociale. Mais le signal qu’il envoie est utile.

Un pays qui consacre des ressources significatives à un programme d’innovation sociale pendant dix ans, qui mobilise près de neuf cents coinvestisseurs, et qui reste classé comme innovateur modéré à l’échelle continentale, soulève une question sur le lien entre dépense et performance. La dépense est visible. La performance reste contestée. Ce décalage entre effort et résultat mesuré est exactement ce qu’une évaluation d’impact permettrait d’élucider, en confirmant l’efficacité du modèle, ou en identifiant les segments où il échoue.

La comparaison avec d’autres trajectoires européennes est éclairante. Des pays qui investissent dans des politiques actives du marché du travail, formation, accompagnement à l’emploi, soutien aux transitions professionnelles, publient régulièrement des évaluations indépendantes qui mesurent l’emploi retrouvé, la durée du chômage évitée, les salaires comparés entre bénéficiaires et non-bénéficiaires. L’économie du travail dispose de ces outils depuis les années quatre-vingt. Ils ne sont pas impossibles à déployer. Le design comprend des instruments explicitement orientés vers des résultats mesurables et la mesure d’impact, même si leur mise en œuvre peut varier.

Deux trajectoires pour l’innovation sociale européenne d’ici 2032

La question n’est plus de savoir si le modèle est diffusé : le modèle présentait un potentiel de diffusion et de transférabilité, mais sa diffusion à grande échelle n’était pas établie par l’évaluation indépendante de 2022. Elle porte sur ce qui se passe ensuite, dans les cinq à dix ans qui viennent.

La première trajectoire est celle de la stabilisation sans correction. Vingt-quatre centres nationaux de compétences ont été établis. Si aucune condition nouvelle d’évaluation n’est imposée par la Commission européenne ou par les parlements nationaux, ces programmes continueront de mesurer prioritairement les fonds engagés, les dossiers approuvés et les partenaires mobilisés. L’écosystème européen d’innovation sociale risque de se consolider autour de métriques d’entrée. Les organisations qui maîtrisent les processus de candidature prospèrent.

Celles qui produisent des résultats concrets mais peinent à s’inscrire dans les formats attendus restent sous-financées. La sélection et les instruments prévoient aussi l’examen de résultats et d’impact, même si leur mise en œuvre peut varier. Les ressources publiques circulent dans un écosystème sophistiqué dont les effets sur la vie des bénéficiaires ne sont pas établis uniformément.

La seconde trajectoire suppose une rupture méthodologique. Elle passe par l’introduction d’une condition d’évaluation indépendante des résultats comme prérequis au renouvellement du financement européen. Dans ce scénario, un programme qui ne peut pas démontrer qu’il a créé des emplois, stabilisé des revenus ou résolu les problèmes qu’il ciblait perd l’accès aux fonds lors du cycle suivant. Cette condition change les incitations à la base. Les porteurs de projets investissent dans le suivi des bénéficiaires, pas seulement dans le montage des dossiers.

Les États membres qui adoptent le modèle doivent intégrer l’évaluation dans leur architecture dès le début, pas comme une addition tardive. L’effet de sélection bascule : ce ne sont plus les programmes qui mobilisent le plus de coinvestisseurs qui survivent, mais ceux qui peuvent montrer ce qu’ils ont transformé.

Ces deux trajectoires ont des conséquences différentes sur les besoins collectifs que l’innovation sociale est censée servir. Dans la première, les personnes ciblées par ces programmes, travailleurs précaires, personnes éloignées de l’emploi, communautés fragilisées, continuent de bénéficier d’interventions dont l’efficacité reste inconnue. Dans la seconde, les ressources s’orientent progressivement vers ce qui fonctionne et l’apprentissage collectif sur les interventions efficaces devient possible. La différence sépare une politique sociale qui apprend d’une politique sociale qui se perpétue.

Deux signaux permettraient de détecter dans quelle direction l’écosystème évolue. D’abord, la proportion des programmes d’innovation sociale européens disposant d’une évaluation indépendante publiée mesurant au moins un résultat concret, emploi, revenu, sortie d’une situation de précarité. Cette proportion demeure limitée. S’il progresse de façon significative au prochain cycle de programmation 2028-2034, le modèle se reconfigure. S’il stagne, la trajectoire de diffusion sans correction se confirme.

Ensuite, l’écart entre les classements d’innovation des États membres et leurs dépenses effectives en innovation sociale. Un pays qui dépense beaucoup et progresse peu dans les classements envoie un signal d’inefficacité que seule une évaluation d’impact peut interpréter.

Ce qu’il faudrait construire que personne n’a encore construit

Il existe des outils. Les méthodes d’évaluation d’impact en sciences sociales, groupes de contrôle, comparaisons avant-après avec groupe de référence, suivi longitudinal des bénéficiaires, sont disponibles et éprouvées. Certaines sont coûteuses. D’autres, moins. Des institutions comme J-PAL Europe ou l’Institute for Fiscal Studies au Royaume-Uni ont développé des protocoles adaptés à des interventions sociales de moyenne échelle.

L’obstacle n’est pas technique.

L’obstacle est institutionnel. Les programmes d’innovation sociale européens sont gérés par des agences nationales dont les indicateurs de performance sont définis par les règlements des fonds structurels. Ces règlements combinaient historiquement indicateurs financiers, de réalisation et de résultat; ils ne valorisaient pas uniquement l’exécution financière et le nombre de projets. Introduire des métriques d’outcome exigerait de modifier les règlements ou d’ajouter des couches d’évaluation qui ne s’imposent pas d’elles-mêmes aux gestionnaires.

Une piste concrète serait la création d’une fonction d’audit de l’impact social au niveau européen, distincte des organes qui gèrent les fonds et qui en sont les premiers évaluateurs. Une telle institution publierait des comparaisons standardisées entre États membres : pour chaque programme d’innovation sociale financé sur fonds européens, quel résultat mesurable a été démontré sur quel problème social, avec quelle méthode d’évaluation. Son rôle serait d’apprendre, non de sanctionner. L’analogie avec certaines agences d’évaluation des technologies de santé, qui comparent les effets mesurés pour orienter les décisions de remboursement, est directe.

La question qui reste ouverte est celle du calendrier. Portugal Inovação Social entre dans son second cycle sous Portugal 2030. Le cadre stratégique est posé. Les fonds sont engagés. La fenêtre pour imposer une condition d’évaluation existe, mais elle se ferme à chaque cycle de programmation qui commence sans cette exigence.

La Commission recense 24 centres nationaux de compétences en innovation sociale, sous des formes diverses. Ce que chacun d’eux décide d’exiger en termes de preuves d’impact déterminera si l’innovation sociale européenne reste un label ou devient une pratique.

Sources

  1. Portugal Inovação Social, Portail officiel Portugal 2030 (transparência.gov.pt)
  2. Portugal Inovação Social, Boletins informativos, juin 2026
  3. Gobierno de Portugal, Resolução do Conselho de Ministros nº 54/2023
  4. Católica-Lisbon School of Business & Economics, Note politique sur Portugal Inovação Social (n.d.)
  5. EU-Startups, Article sur la performance de l’innovation sociale portugaise, août 2026
  6. Commission européenne, European Innovation Scoreboard