La France doit identifier dans son plan national de restauration les surfaces à restaurer selon les catégories d’habitats du règlement européen, sans cible française fixée de retrait de terres agricoles. L’engagement et l’échéance sont réels, mais les leviers fiscaux et financiers existants sont insuffisants ou peu incitatifs. Ce vide révèle une tension qui dépasse la France : l’Europe fixe des objectifs écologiques ambitieux et laisse le choix des instruments aux États membres, qui doivent décrire leurs mesures dans leur plan national, sans créer à elle seule un mécanisme européen de financement dédié.

L’essentiel

  • Le Règlement restauration de la nature vise au niveau de l’UE des mesures de restauration couvrant au moins 20 % des terres et 20 % des zones marines d’ici 2030. La France vise au moins 30 % du territoire terrestre et marin sous protection d’ici 2030, dont 10 % sous protection forte.
  • Les mécanismes nationaux de compensation foncière pour soutenir les changements d’usage agricole liés à la restauration restent fragmentés et non coordonnés.
  • Le Règlement fixe des objectifs et laisse le choix des instruments aux États membres, qui doivent décrire leurs mesures dans leur plan national, sans imposer un instrument unique.
  • Tous les pays européens à forte tradition agricole devront concilier restauration de la nature et maintien de la production alimentaire, en déterminant qui supporte les coûts.
  • Des PSE expérimentaux et des mécanismes de crédits biodiversité existent ; leur pérennisation et leur changement d’échelle restent en cours, sans démonstration officielle unique d’un sous-financement global.

Un engagement sans précédent dans l’histoire foncière française

La France compte 18 millions d’hectares de terres agricoles cultivées. S’engager à restaurer des écosystèmes dégradés pose un problème foncier d’ampleur significative, comparable par son envergure à de grands réaménagements fonciers historiques. À cette époque, l’État voulait gagner des terres pour l’agriculture. L’objectif était clair, les outils existaient, et la direction politique était univoque. Aujourd’hui, la direction s’inverse.

Le Règlement européen sur la restauration de la nature a connu un vote parlementaire très serré en juillet 2023 et a été formellement adopté au Conseil le 17 juin 2024. Il vise au niveau de l’Union des mesures de restauration couvrant au moins 20 % des terres et des mers d’ici 2030. Chaque État membre doit préparer un plan national contribuant à cet objectif global. La France vise 30 % d’aires protégées terrestres et marines d’ici 2030, ce qui est distinct des obligations du Règlement sur la restauration de la nature. Un signal politique fort.

Mais le passage des déclarations aux actes bute sur une réalité simple : retirer des hectares de la production peut réduire les recettes et la capacité productive, sauf compensation, changement de modèle économique ou soutien public ou privé, dans un pays qui reste l’un des premiers agriculteurs d’Europe.

Ce point de blocage est identifié par les travaux disponibles sur la planification de la restauration comme un enjeu significatif. La restauration des écosystèmes agricoles dégradés, zones humides drainées, haies arrachées, prairies retournées, bocages fragmentés, peut nécessiter de modifier les pratiques agricoles ou les usages sur certaines surfaces. Il s’agit d’abord d’une question de droits, de revenus et d’équité.

Le vide juridique au centre du dispositif

Le Règlement européen fixe des objectifs et laisse le choix des instruments aux États membres, ce qui crée des défis de mise en œuvre dans les pays à forte tradition agricole.

Le retrait ou la modification d’un usage agricole n’équivaut à une expropriation que s’il s’inscrit dans une procédure légale d’expropriation, qui suppose une utilité publique formellement constatée. L’État peut acheter des terres, mais les budgets publics disponibles apparaissent insuffisants au regard des objectifs. L’Agence de services et de paiement (ASP) gère des contrats agro-environnementaux et climatiques (MAEC) qui rémunèrent certaines pratiques favorables à la biodiversité, mais ces dispositifs sont conçus pour modifier des pratiques sur des terres restant en production, pas pour financer une sortie durable de la production.

Les financements actuels de la politique agricole commune consacrés à la biodiversité et à la restauration des écosystèmes sont fragmentés. Le second pilier de la PAC, qui finance le développement rural et les mesures agro-environnementales, absorbe moins de 25 % du budget agricole européen total. Les crédits dédiés à la restauration dans ce pilier restent limités et fragmentés.

L’absence d’un mécanisme européen dédié de compensation foncière contraste avec les exigences de financement des objectifs de restauration. Plusieurs organisations agricoles et de défense des agriculteurs convergent sur un point : on ne peut pas demander à des exploitants de réduire leur outil de travail sans leur offrir une alternative économique viable. Cette convergence rare devrait alerter les décideurs publics sur la fragilité politique du dispositif.

La restauration en pratique sur le terrain

Derrière les chiffres, il y a des réalités géographiques précises. Les zones prioritaires pour la restauration en France sont connues : les zones humides de l’Ouest (marais poitevin, marais breton), les prairies permanentes du Massif central, les bocages normands et bretons déstructurés, les tourbières du Nord-Est, les ripisylves appauvries le long des grandes rivières. Ces milieux ont une valeur écologique établie, régulation de l’eau, séquestration carbone, corridor pour la faune, mais ils sont aussi, pour la plupart, des terres exploitées depuis des décennies.

Restaurer une zone humide drainée prend du temps. Selon les sources disponibles, le retour à un fonctionnement écologique satisfaisant d’une prairie humide après débouchage peut prendre plusieurs années selon les conditions pédologiques. Cela signifie qu’un agriculteur qui accepte aujourd’hui de restaurer n’en verra pas les bénéfices écologiques avant 2030, année d’une échéance intermédiaire des objectifs de restauration française. Le calendrier et la biologie ne s’accordent pas.

Les porteurs de projets locaux, associations de protection de l’environnement, collectivités, gestionnaires de réserves naturelles, développent des approches contractuelles avec les agriculteurs. Les contrats de type Natura 2000 ou les mesures compensatoires liées aux projets d’infrastructure constituent des mécanismes volontaires de gestion et de restauration à l’échelle des sites et parcelles concernés. Mais ces mécanismes peuvent être territorialisés et hétérogènes, tandis que les ressources mobilisées pour couvrir la transition vers des usages moins productifs restent fragmentées et limitées.

Les pistes qui existent, et pourquoi elles ne suffisent pas encore

La panoplie d’instruments potentiels n’est pas vide. Elle est simplement insuffisamment déployée.

Les paiements pour services écosystémiques (PSE) constituent la piste la plus prometteuse. Le principe est simple : rémunérer un agriculteur ou un propriétaire foncier pour les bénéfices que ses pratiques génèrent pour la société, eau propre, stockage de carbone, maintien de la biodiversité. La France expérimente ces dispositifs depuis une dizaine d’années, notamment via les programmes des agences de l’eau, qui rémunèrent des pratiques favorables à la qualité des nappes phréatiques dans certains bassins versants. Les résultats sont encourageants là où les paiements atteignent un niveau suffisant pour couvrir le manque à gagner agricole. Le problème est la mise à l’échelle : généraliser les PSE à grande échelle exige des ressources publiques importantes, insuffisamment mobilisées par les mécanismes actuels.

Les marchés volontaires de biodiversité représentent une autre piste. Des entreprises soumises à des obligations de compensation environnementale, au titre de la loi sur la biodiversité de 2016 et de la séquence éviter-réduire-compenser, achètent des unités de compensation à des opérateurs qui restaurent des milieux naturels. Ce mécanisme génère des financements privés pour la restauration, mais son volume reste modeste et son périmètre géographique limité. Il pourrait monter en puissance si la réglementation européenne sur le reporting de durabilité des entreprises (CSRD) intégrait plus fermement des obligations de compensation biodiversité. La Commission européenne a ouvert cette piste sans la concrétiser.

La négociation de la PAC et du budget européen pour 2028-2034 est une échéance importante pour les futurs financements agricoles et environnementaux. Un renforcement effectif des financements environnementaux dans la PAC pourrait réduire le déficit de financement, sous réserve de l’accord final sur le budget et les politiques agricoles. L’IDDRI plaide pour une réorientation significative des subventions agricoles vers des paiements conditionnels à la fourniture de services écosystémiques, plutôt que vers les aides à la surface qui bénéficient mécaniquement aux plus grandes exploitations sans condition environnementale. Cette approche exige un travail de mesure et de suivi fin, mais les outils existent, télédétection, inventaires floristiques, suivi des pollinisateurs, et leur coût a considérablement baissé.

Financer la restauration en Europe sans arbitrer contre l’alimentation

La France n’est pas seule face à cette équation. L’Allemagne, les Pays-Bas, la Pologne et l’Espagne affrontent des variantes du même problème : des objectifs écologiques européens ambitieux dans des pays à forte tradition agricole et à tissu foncier hérité de siècles d’usages.

La question centrale, pour l’horizon 2030-2035, est de savoir si un modèle général de compensation émerge, ou si chaque État improvise une réponse nationale faute de cadre commun.

Trois scénarios se dessinent, sans qu’il soit possible de dire aujourd’hui lequel prévaudra.

Dans le premier, la proposition de PAC 2028-2034 prévoit de réorganiser les outils environnementaux entre exigences obligatoires et incitations volontaires. Les États membres devront prévoir des financements pour leurs plans de restauration et peuvent mobiliser divers fonds publics ou privés, sans droit automatique à compensation pour chaque agriculteur. Ce scénario exige une majorité politique au Parlement européen favorable à une réforme profonde de la politique agricole, une majorité fragile, comme l’a montré le vote très serré du Parlement en juillet 2023 sur le Règlement restauration nature.

Dans le second scénario, les États membres développent des instruments nationaux complémentaires : fonds souverain de restauration, obligations vertes fléchées sur la biodiversité, extension des compétences des agences de l’eau au financement foncier. La France a une capacité institutionnelle pour construire ce type de dispositif, ses agences de l’eau, ses établissements publics fonciers, le Conservatoire du littoral disposent d’une expertise réelle. Mais cela exige des décisions budgétaires contrainte fiscale sévère, et suppose une volonté politique de maintenir la biodiversité parmi des priorités qui se concurrencent.

Dans le troisième scénario, les objectifs écologiques restent formellement en vigueur mais l’exécution est renvoyée à des engagements volontaires non contraints. C’est le risque du compromis politique mou : les chiffres tiennent dans les rapports nationaux, mais les écosystèmes continuent de se dégrader. Ce scénario comporterait des coûts à long terme liés aux services écosystémiques perdus. Les services écosystémiques perdus, régulation des crues, pollinisation, épuration naturelle de l’eau, finissent par être compensés par des infrastructures grises (digues, stations d’épuration, insecticides) dont le coût public est bien documenté.

La question alimentaire traverse les trois scénarios. La restauration d’écosystèmes dégradés ne signifie pas nécessairement une réduction proportionnelle de la production agricole totale. Certaines terres à faible potentiel agronomique présentent un risque accru d’abandon, mais la dégradation écologique et le rendement agronomique ne se recouvrent pas systématiquement. La restauration pourrait en priorité cibler certaines surfaces à plus faible rendement agronomique, préservant le cœur des surfaces productrices. Mais cette hiérarchisation suppose un travail cartographique et agronomique fin, territoire par territoire, que le Plan national de restauration en est encore aux étapes initiales selon les recommandations disponibles.

La dépendance aux importations est le contre-argument systématiquement avancé par les opposants à la restauration forcée. Si la France produit moins, elle importera davantage, souvent de pays où les standards environnementaux sont inférieurs. L’argument a une validité partielle : il dépend de l’élasticité de la demande, de la capacité des systèmes de production à augmenter leur efficience sur les surfaces restantes, et de l’évolution des régimes alimentaires. Les projections de l’IDDRI sur les systèmes alimentaires durables suggèrent qu’une baisse de production animale peut libérer des surfaces selon les scénarios ; une grande partie des terres céréalières françaises alimente l’élevage intensif, mais ses effets sur la sécurité alimentaire dépendent des régimes alimentaires, des productions de substitution, du commerce et des politiques mises en œuvre. Ce levier, politique autant qu’agronomique, est à ce jour absent du débat sur la restauration.

Les signaux qui indiqueront si la trajectoire tient

Quelques indicateurs permettront, d’ici 2027-2028, de voir si la France prend une direction crédible.

Le premier est la publication du Plan national de restauration de la nature, que la France doit soumettre à la Commission européenne. La qualité de ce plan, sa précision géographique, son chiffrage financier, ses mécanismes de compensation, dira beaucoup sur la volonté politique réelle.

Le second est l’issue des négociations PAC post-2027. Si la part du budget allouée aux mesures agro-environnementales augmente sensiblement, le problème de financement devient plus gérable. Si elle stagne ou recule, les États membres devront trouver des marges nationales dans des budgets déjà sous tension.

Le troisième est l’évolution du marché volontaire de biodiversité en France. Des opérateurs privés, Caisse des Dépôts, acteurs de la finance verte, foncières agricoles, commencent à investir dans la restauration en vue de valoriser des crédits biodiversité. Si ce marché monte en puissance et se régule correctement, il peut mobiliser des capitaux privés significatifs sans attendre les décisions budgétaires publiques.

Ce qui se joue ici dépasse la France. Le Règlement européen sur la restauration de la nature est le premier instrument juridiquement contraignant à fixer des objectifs chiffrés de restauration à l’échelle d’un continent. Son succès ou son échec fera jurisprudence pour la gouvernance environnementale mondiale. Si l’Europe démontre qu’il est possible de restaurer des écosystèmes à grande échelle dans des économies avancées à tissu agricole dense, elle exporte un modèle. Si elle abandonne ses objectifs face aux pressions politiques, elle invalide l’idée même qu’une régulation écologique ambitieuse peut être tenue.

La France, premier pays agricole de l’UE par la surface, est le test central.

Sources

  1. IUCN France, Recommandations pour la planification nationale de la restauration, mars 2026
  2. IDDRI, Restauration de la biodiversité en France (Institut du développement durable et des relations internationales)
  3. Biodiversité.gouv.fr, Plan national pour la restauration de la nature
  4. Commission européenne, Règlement sur la restauration de la nature (Nature Restoration Law, Règlement UE 2024/1991)