在欧洲，公共服务上网不等于人人能用

2025年，不到一半的欧洲网民曾登录政府网站查询信息。欧盟设定了目标：2030年前让所有基本公共服务全部上线。这一雄心与实际使用之间的落差，揭示出一种制度日程往往忽视的张力：把一项行政手续数字化，并不意味着最需要它的人能够使用它。

核心要点

• 2025年，欧盟47%的网民曾登录政府网站查询信息；芬兰、丹麦、瑞典的比例均超过70%，数据来自欧盟统计局（Eurostat）。从整体来看，71.9%的网民至少出于一种目的使用过政府网站或应用程序。
• 欧盟2030年基本服务全面数字化目标，将数字技能、基础设施与公共服务分列为独立子目标，另设80%人口具备基本数字技能的单独目标，并保留线下获取渠道。
• 使用差距数据显示，部分群体——尤其是老年人、低学历者和低收入者——在使用在线公共服务时面临更大障碍。
• 多个北欧国家表明，有效的数字化需要同步投入数字中介服务，并保留非数字渠道。
• 2030年欧洲数字转型能否成功，衡量标准在于使用质量，而不仅仅是平台是否上线。

25个百分点，让一道鸿沟清晰可见

2025年，曾登录政府网站查询信息的欧洲网民比例为47%，数据来自欧盟统计局，涵盖全部27个成员国。这个平均数背后，藏着截然不同的现实。

芬兰、丹麦和瑞典的比例均超过70%。中东欧多个国家则远低于40%。北欧国家与欧洲平均水平之间的差距接近25个百分点。仅仅是”登录政府网站查一条信息”这样最基本的操作——还不是填表，不是申请福利，只是查信息——差距就达到25个百分点。

这个数字值得细读。网民本身已经是一个经过筛选的群体：有互联网接入且会使用网络的人。2025年，欧盟16至74岁人口中，仍有4%在过去12个月内从未上网，数据来自欧盟统计局。欧盟统计局的测量描述的是近期网民的使用情况，并不直接反映全体人口的接入状况。

2030议程背后的隐性假设

欧盟在其数字十年计划中明确提出：2030年前，所有基本公共服务全部上线。这一目标本身有其合理性。数字化能降低交易成本、延长服务时间、省去数百万人的来回奔波。对波兰的农民或罗马尼亚的个体经营者来说，不用跑到行政机关就能续签许可证，是实实在在的便利。

但2030议程设定的是服务上线的目标，同时把数字技能和保留线下渠道列为独立目标。这套逻辑对已经熟悉数字界面的人运转良好，对其他人则会卡壳。

欧盟委员会每年发布《电子政务基准报告》，按四项标准衡量数字公共服务的成熟度：以用户为中心、透明度、跨境流动性、关键数字服务。各项得分稳步上升。但这些标准衡量的是行政机关提供了什么，而非公民实际上能用这些工具做到什么。一个能在手机上打开但设计糟糕、满是行政术语、需要注册账户、还要上传扫描文件的表格，能勾满所有指标的选项，却让大量普通人根本无从使用。

谁被落在数字路边

欧洲数字使用不平等的数据，勾勒出一幅一致的画面。年龄和受教育程度，在统计上与在线公共服务的使用差距密切相关。

65至74岁人群中，曾登录政府网站查询信息的比例为37%，而25至64岁人群为50%，数据来自欧盟统计局。恰恰是老年人，统计上与行政机关打交道最频繁——退休金、医疗、社会救助。推进最快的数字化，恰恰集中在他们最需要使用的那些手续上。

低学历和低收入群体是第二类高风险群体。他们往往同时面临两重劣势：对数字界面不熟悉，又缺乏处理错误的能力——表格被退回、流程卡住、密码忘记。对熟悉工具的人来说，一次技术卡壳不过是十分钟的麻烦；对不熟悉的人来说，这意味着手续就此搁置，权利就此落空。

这种机制并非欧洲独有。但它在欧洲有一层特殊维度：多个国家的公共服务数字化，同时伴随着实体接触点的减少。机构关门、现场服务取消、电话转向聊天机器人——人工窗口的消失不是数字化的原因，但往往与其同步发生。受冲击最大的，恰恰是数字化尚未惠及的那些人。这与公共服务从其他领域撤退的逻辑相似：服务越来越稀缺的地方，需求并不会消失。

北欧国家的不同之处

北欧国家与欧洲平均水平之间25个百分点的差距，很难用单一因素解释。现有数据表明，多个投入领域共同发挥作用：基础设施、服务设计和数字中介。

首先是基础设施。丹麦、芬兰和瑞典大力投资农村地区宽带接入和设备普及。覆盖本身不够，但缺乏覆盖会让其他一切努力落空。欧盟已将全面联网列为数字议程的前提条件，但各地区实际进展仍参差不齐。

其次是服务设计。北欧的数字公共服务是与用户共同设计出来的，而不是单纯为用户设计的。芬兰建立了系统性的用户测试机制，所有服务上线前必须经过测试。丹麦与包括老年人和残疾人在内的代表性公民群体反复迭代后，才搭建起其公共门户网站。结果是界面更简洁，流程更顺畅，表格使用日常语言书写。

最后是数字中介。北欧国家在发展在线服务的同时，保留了人工辅助机制：配备设备的图书馆、数字中介人员、协助办理手续的电话热线。这种并存不是落后的标志，而是对”可及性”的主动设计。它承认数字能力需要时间积累，而在此之前，权利必须保持可触达。

尚未找到规模的探索

多个成员国已启动项目，着手解决数字化的这一盲区。但这些项目往往仍过于分散、资金不足，或局限于地方试点。

法国培训了”数字顾问”，这些专职人员部署在共享办公空间、图书馆和公共服务站点，协助居民完成在线手续。葡萄牙建立了”公民商店”（Citizen Shops），将实体窗口与数字接入整合在同一空间。爱沙尼亚常被视为数字化领先的典范，其绝大多数服务已全面数字化，同时仍保留了帮助处理复杂手续的辅助办公室。

这些做法共享同一套逻辑：数字化是一个新增的获取渠道，而非对人工接触的替代。这与使用数据所呈现的结论一致。在线上服务发展的同时保留人工替代渠道，正是那些使用率最高的国家的普遍做法。

欧盟委员会在自己的研究报告中也承认，数字包容是数字十年成功的前提。但2030计划的指标主要衡量服务的可用性，而非实际可及性。这是一种方向性的测量选择：只测量上线了什么，就会优化上线这件事本身。

数字能力：获取权利的新门槛

公共服务数字化内部存在一种欧洲议程尚未解决的张力，表述很简单：一项服务上线，不能保证所有人都能实际使用它——尤其是当上线伴随着非数字渠道的消失时。浏览政府网站、创建安全账户、扫描文件、读懂表格——这些能力并非人人具备，它与教育程度、收入水平和年龄高度相关。

无障碍政策用几十年才纠正了同样的逻辑——当初是针对肢体障碍者。坡道、字幕、简易语言版本：这些改造之所以被强制推行，不是因为成本为零，而是因为进入公共空间、行使基本权利，是一项民主要求。同样的逻辑适用于数字无障碍。

欧洲数字无障碍框架已经存在。2016年欧盟指令要求政府网站符合无障碍技术标准。但执行仍参差不齐，且该指令只涵盖服务的技术特性，不涉及用户的能力。一个页面在技术上合规，与一位不熟悉行政流程的普通公民能否真正看懂，是两回事。谁来为这些数字权利的获取埋单，这个问题正横贯当前多项欧洲公共政策。

衡量真正重要的事：2030年前该测什么

2030目标在技术层面并非遥不可及。大多数成员国有能力在此期限内将基本服务上线。难点在别处。

难点在于现有指标难以捕捉的问题：在线手续的中途放弃率、事先就打了退堂鼓的情况，以及替代渠道关闭对权利行使的影响。

这些问题指向具体的政策选择。第一，对于高风险手续——退休、社会救助、居留许可——至少对被认定为有排斥风险的人群，保留非数字渠道。第二，大规模投入数字中介，不是作为试点实验，而是作为常设基础设施。第三，调整数字十年计划的指标，纳入实际使用情况的测量，而不仅仅是服务是否上线。

欧盟委员会内部已有声音呼吁推动这一指标改革。《电子政务基准报告》已纳入”以用户为中心”这一维度。要让它真正发挥作用，需要去倾听非用户的声音——这意味着更繁重的调查工作、能够代表数字边缘群体的样本，以及衡量失败与衡量成功同等重要的政治意愿。

欧洲在拥有正确测量工具和正确激励机制时，曾完成过大规模的转型。2025年欧盟统计局数据提出的问题其实很简单：我们是要测量有多少服务上网了，还是要测量有多少公民实际上能够使用？对这个问题的回答，将在未来五年内形成两种截然不同的政策路径。

来源

• 欧盟统计局，《2026年欧洲数字化》，https://ec.europa.eu/eurostat/web/interactive-publications/digitalisation-2026
• 欧盟委员会，《2026年电子政务基准报告》，发布于DG CONNECT网站（无法保证固定链接）
• 欧盟委员会，《2030数字十年计划》，目标与指标，ec.europa.eu/digital-strategy
• 欧盟2016/2102号指令，关于公共部门机构网站及移动应用程序的无障碍访问