巴西要求平台为选举算法负责

巴西最高选举法院（TSE）于2026年3月2日通过第23.755号决议，强化了关于人工智能和平台的选举规则。在2026年10月4日的投票中，人工智能系统供应商不得推荐候选人；投票前72小时至投票后24小时内，部分新合成内容被明令禁止。TSE对人工智能的具体用途和供应商义务作出规范，但不将其等同于竞选资金规则。

要点

• TSE禁止在2026年10月4日投票前72小时及投票后24小时内传播新的合成内容。
• 自TSE第23.755/2026号决议起，提供人工智能系统的应用供应商不得对候选人进行排序、推荐、建议或给予优待；该规范并未将这一禁令定性为竞选资金规则。
• 巴西在2022年大选经验的基础上建立这一框架。当时虚假信息大量传播，但TSE已具备规范基础，可命令平台删除内容并处罚违规行为。
• 国家层面的监管难以约束全球技术基础设施；若平台在其优先市场之外无视相关规则，执法仍存在不确定性。

2022年改变了局面

2022年10月的巴西总统选举是一个典型案例。针对候选人的合成内容在WhatsApp和YouTube上大量传播，事实核查团队只能部分覆盖。Telegram群组甚至在平台将相关内容标记为问题之前，就已协调传播。TSE当时拥有处罚候选人和政党的工具。2024年的框架赋予了TSE对推荐系统某些用途和结果的直接监管权限，但并未赋予它对所有算法的普遍控制权。

2022年的选举结果十分接近：卢拉以1.8个百分点击败博索纳罗。彼时，巴西选举规则约束的是人类发布者，而非自动化放大机制。平台享有有限责任。自2024年起，TSE的选举规则对平台施加了主动义务和明确责任。推荐系统在巴西选举框架中受到具体义务约束。

从2022年到2026年，TSE先后发布三批决议，每批都细化了合成内容的定义、平台义务和合规期限。

新规则及其具体义务

2026年3月通过的决议确立了两项不同的约束。

第一项涉及合成内容。任何由人工智能生成或实质性修改的图像、视频或音频，须在整个竞选期间标注为合成内容。在选举窗口期内，涉及候选人或公众人物的部分新合成内容被禁止发布。这一时间限制仅针对新的合成内容，不影响依其他条款对旧有非法内容的删除。第9-B条规定合成内容必须标注；其第3º-A款禁止在选举窗口期内发布、转发及付费推广使用目标人物形象、声音或表态的合成内容。

第二项更具结构性。禁令针对相关供应商提供的人工智能系统功能：在选举期间，推荐型人工智能不得成为隐性推广的载体。该义务按各供应商实际提供的功能适用。WhatsApp须遵守适用于其公共传播功能（尤其是其频道）的义务；某些义务是否适用，取决于平台实际提供的功能。

不合规的处罚是暂停相关服务在巴西境内的访问。TSE已有快速裁决机制，可在数小时内取得禁令。

这一安排将技术治理置于与政党资金规则同等的地位。超出支出上限的政党会面临选举处罚。人工智能系统供应商若对候选人进行排序、推荐、建议或给予优待，本身即违反选举规则——这不被定性为违反竞选资金规则，但其影响可能远超一次传统广告投放。

平台责任：世界选举法的一个盲区

多数民主国家的选举法围绕同一前提建立：规则适用于政治行为者。政党、候选人、捐助者、持有牌照的广播电视媒体——这些实体被点名、被监管、被追责。数字平台长期享有被动托管者的地位，被免除编辑责任。

平台只存储内容时，这一模式自洽。当平台算法开始根据互动信号决定谁看到什么，模式出现裂痕。推荐算法按照选举监管者无法掌握的内部标准放大某些内容、压制另一些内容。这种不对称，正是巴西试图纠正的问题。

欧盟走了一条平行路径。《数字服务法》于2023年生效，要求超大型平台评估选举期间的系统性风险，并采取与已识别风险相称的缓解措施。《数字服务法》并不绝对禁止推荐候选人，而是将合规建立在真实风险评估和措施实际效果之上。在这一点上，这篇关于公共服务数字化的文章所讨论的欧洲立法体现了类似的张力：从国家或区域框架去监管全球私营基础设施，会留下盲区。

巴西路径的特点是有针对性的禁令和可核查的合规义务。它将针对人工智能系统供应商的具体限制与合规计划、指标和审计结合起来，但并未对所有推荐算法施加普遍的结果义务。对候选人进行排序、推荐、建议或给予优待的供应商，将被认定不符合巴西规则。

平台面对自己已无法掌控的监管

这一安排的有效性取决于一个TSE无法完全掌控的条件：平台的合作。近期历史表明，这种合作是有条件的。

2020年美国大选期间，Twitter和Facebook曾在政治压力下同意减少某些有争议内容的传播。2022年和2023年，其中多家平台以”审查过度”为由反向修改了政策。X裁撤了大部分信任与安全团队。Meta削减了美国以外地区政治内容审核的投入。

2024年，巴西最高法院（STF）以X不遵守司法裁决、且没有法定代表为由下令暂停其服务——下令者并非TSE，事由也并非删除选举虚假信息账号。X在数周后让步，原因有二：一是保住拥有2.15亿用户的市场准入，二是避免其在巴西的高管面临个人诉讼。这一事件确立了先例：暂停威胁是可信的，平台认真对待了它。

为2026年做准备，九家平台已向TSE提交合规计划。计划须说明处理选举司法机关请求所适用的结构、程序、渠道和期限。协议让技术团队就具体流程作出承诺。

独立核查仍是未解问题。TSE可以在事后认定某内容被算法放大。但要实时审计源代码归私有的推荐系统，困难得多。

巴西模式超越国界的经验

巴西并非第一个在大选期间监管人工智能的国家。印度为2024年大选强制要求标注合成内容。非洲联盟发布了不具约束力的指导方针。美国多个州通过了针对选举深度伪造的法律。巴西框架的独特之处在于同时具备三个要素：对推荐系统的尽职、透明和合规义务，冻结新合成内容的时间窗口，以及一个以过往裁决为基础的可信处罚机制。

监测全球选举公正性的政府间组织International IDEA于2025年发布分析报告，指出巴西已建立起应对数字风险的最为完善的制度架构之一。这一架构并非在实验室中设计，而是在真实压力下形成的：TSE就一个自己亲身经历的问题立法，这既带来了局限，也厘清了优先事项。

该模式在算法透明度这一核心点上仍有提升空间。核查不只依赖平台的善意：TSE已设计了文件机制和审计，但实际限制确实存在。建立一个拥有对推荐系统实际访问权的独立技术审计框架，将是合乎逻辑的下一步。圣保罗Getulio Vargas基金会的多位数字法学者正在研究审计协议，这些协议可在无需访问完整源代码的情况下，提供额外一层核查。

谁控制政治可见度，谁控制的不只是广告

巴西的安排超出了2026年10月4日选举本身的范围。它提出一个结构性问题：当政治可见度的基础设施由在多个司法辖区运营的全球私营企业掌握时，谁来制定规则。

一个政党可以在平台上购买定向广告，这笔金额会被申报。但如果同一平台的推荐算法自发放大能激发情绪互动的内容，而这些内容在统计上有利于某些政治人物，其效果可能超过付费广告，却永远不会出现在竞选资金记录中。

这种失衡是一个测量问题。推荐算法依内容类型和用户画像产生不同效果，但可用于量化这些效果的工具有其局限，难以满足选举法的要求。同样的算法透明度缺失也存在于劳动领域——对算法监控系统的分析在另一情境中展示了这一点——在这里则带有直接的民主意涵。

TSE对相关应用供应商施加有针对性的义务，包括提供生成式人工智能或推荐功能的供应商，但并未不加区分地把所有算法纳入同一制度。这一务实选择界定了适用范围，同时通过合规计划、指标和审计创造出可核查的义务。它至少有一个可取之处：在法律中点明问题，将责任放在责任实际所在之处——技术架构一侧，而不只是人类发布者一侧。

未来几年的关键问题是这一框架能否变得可核查。第一种路径：平台充分合作，2026年选举期没有重大事件，这将验证该模式，并促使其他国家效仿——阿根廷、哥伦比亚和墨西哥在2027年前均有重大选举，正在关注巴西的经验。第二种路径：竞选期间出现明显违规，暴露安排的核查局限，迫使要么提升审计能力，要么在平台压力下让规则在政治上被削弱。

决定性变量很可能是TSE能否建立独立的技术监测基础设施。要在72小时内实时监测五六家主要平台的推荐系统，所需的人力和技术资源相当可观。欧洲在其他领域遇到的公共机构技术能力协调困难，在这里以更尖锐的形式出现：技术监管要求专业能力，而很少有选举机构内部具备这种能力。

巴西在2026年就民主制度中数字责任的性质树立了先例。TSE提出的问题在10月4日之后仍将持续：推荐算法达到哪个影响门槛成为政治行为者，以及什么样的制度架构才能将其作为政治行为者加以监管。

资料来源

1. 巴西最高选举法院，2026年选举日程与人工智能监管：https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2026/Marco/tse-aprova-calendario-eleitoral-e-regulamenta-uso-de-ia-nas-eleicoes-2026
2. International IDEA，Entre la resiliencia y la fragilidad : los ecosistemas de integridad electoral：https://www.idea.int/publications/catalogue/entre-la-resiliencia-y-la-fragilidad-los-ecosistemas-de-integridad-electoral?lang=es
3. 欧盟《数字服务法》，2023年生效，官方文本见EUR-Lex。
4. Getulio Vargas基金会（FGV），技术与社会中心关于巴西数字选举诚信的研究。