Deux mille milliards d’euros par an, et personne n’y voit clair. L’Union européenne dépense chaque année l’équivalent de 13,6 % de son PIB en marchés publics, répartis entre plus de 250 000 autorités d’achat. Mais une fraction décisive de ces contrats, ceux passés sous les seuils réglementaires européens, circule dans des formats nationaux souvent illisibles d’un pays à l’autre, rendant invisibles les dépendances critiques, les concentrations de fournisseurs et les barrières que se heurtent les PME. La Commission européenne a lancé le Public Procurement Data Space le 24 septembre 2024 et a proposé le Public Procurement Act le 9 septembre 2026 pour rendre ces achats comparables.

L’essentiel

  • Plus de 250 000 autorités publiques de l’UE achètent chaque année pour environ 2 000 milliards d’euros, soit 13,6 % du PIB européen (Commission européenne, Public Procurement Data Space).
  • Les contrats sous les seuils réglementaires restent publiés dans des formats nationaux incompatibles, limitant fortement la vision consolidée des dépendances fournisseurs et des parts de marché des PME.
  • Le Public Procurement Data Space, lancé par la Commission, vise à agréger ces données dans un format interopérable commun.
  • Le Public Procurement Act, proposé le 9 septembre 2026, cherche à étendre cette lisibilité aux contrats sous seuils, où se joue la majorité des achats publics européens.
  • L’enjeu : transformer une dépense dispersée en levier d’autonomie économique sans fermer les marchés ni concentrer les contrats chez les grands fournisseurs.

Acheter en Europe, mais sans se voir

L’Union européenne fixe depuis des décennies des seuils au-dessus desquels les marchés publics doivent être ouverts à la concurrence de tout le continent. Un hôpital universitaire qui commande des équipements d’imagerie médicale pour plusieurs millions d’euros publie son appel d’offres sur une plateforme commune, selon des normes que n’importe quel fournisseur européen peut lire et auxquelles il peut répondre. Le système fonctionne. Là où il cesse de fonctionner, c’est en dessous de ces seuils.

Une commune qui achète des ordinateurs pour ses écoles, un service régional qui renouvelle sa flotte de véhicules, un hôpital de taille moyenne qui passe commande de consommables : tous ces contrats sont publiés, mais dans des formats définis par chaque État membre, parfois par chaque collectivité. Un acheteur public polonais et son homologue portugais utilisent des champs, des catégories et des identifiants que rien n’aligne. Résultat : agréger ces données à l’échelle du continent relève d’une complexité technique et administrative que la proposition européenne vise à rendre obligatoire et réalisable.

Le paradoxe est saisissant. L’Europe s’est dotée d’un marché unique des biens et des services, mais ses achats publics restent fragmentés en vingt-sept archipels de données. Une PME allemande qui voudrait savoir si ses produits ont une chance raisonnable dans un appel d’offres slovaque n’a, aujourd’hui, aucun moyen simple de le vérifier. Un régulateur qui chercherait à identifier une dépendance excessive envers un fournisseur d’équipements de télécommunications dans plusieurs États membres devrait compiler manuellement des dizaines de formats disparates. La question de la capacité d’action de l’État européen face aux dépendances économiques se pose ici dans sa forme la plus concrète : l’opacité des achats publics interdit l’analyse avant d’interdire la décision.

Le coût de l’invisibilité

L’enjeu dépasse la commodité administrative. Quand les données sont illisibles, les décisions d’achat se prennent sans information agrégée. Les acheteurs publics ignorent si leur fournisseur habituel fournit aussi les deux tiers des administrations voisines. Ils ne savent pas si la part des PME dans leurs contrats progresse ou recule. Ils ne peuvent pas comparer leurs prix à ceux d’autorités similaires dans d’autres États membres.

Cette opacité a trois effets concrets. Elle crée un avantage comparatif pour les grands fournisseurs disposant des ressources juridiques et commerciales pour naviguer entre vingt-sept régimes différents, quand une PME s’arrête aux frontières de son marché national. Elle limite l’efficacité d’une politique d’achat stratégique à l’échelle européenne : si l’on ne dispose pas de données agrégées, les décisions d’achat restent fragmentées. Elle rend enfin le contrôle démocratique illusoire : les parlements nationaux et le Parlement européen ne peuvent contrôler que ce qu’ils peuvent mesurer.

Quelques chiffres éclairent l’ampleur du problème. Les marchés publics représentent environ 13,6 % du PIB de l’Union. Les contrats publiés sur la plateforme européenne Tenders Electronic Daily, qui agrège les marchés au-dessus des seuils, ne représentent qu’une fraction de cette masse. Le reste circule dans des bases nationales, régionales, voire locales, aux standards disparates. Personne ne sait exactement quelle portion des 2 000 milliards annuels est aujourd’hui lisible de façon consolidée.

C’est précisément le problème.

La logique du Public Procurement Data Space

La Commission européenne a lancé le Public Procurement Data Space le 24 septembre 2024 pour attaquer ce problème à la racine. L’idée est simple : relier de façon fédérée les données de marchés publics européens et les jeux de données nationaux disponibles au moyen d’un format interopérable commun. La proposition rend obligatoires les espaces nationaux de données et leur connexion au PPDS, tout en prévoyant certaines informations structurées sur des procédures sous les seuils. Les attributions doivent être transmises pour publication au niveau de l’Union; une publication nationale demeure possible après cette publication ou dans le délai prévu, mais selon des standards qui permettent à un système central de les lire, de les comparer et de les analyser.

Le chantier est technique autant que politique. Technique, parce que l’interopérabilité des données publiques est un travail de longue haleine : il faut aligner des ontologies, des identifiants d’entités, des classifications de produits. Politique, parce que les États membres gardent la main sur leurs systèmes nationaux et que toute obligation de reformatage touche directement leurs administrations, y compris les plus petites collectivités locales qui n’ont ni les ressources ni les compétences informatiques des grandes capitales régionales.

Le même débat sur les formats et l’interopérabilité traverse d’autres secteurs : quand on impose un standard commun, on crée des gagnants et des perdants selon leur capacité à s’y adapter rapidement. Dans les marchés publics, le risque symétrique est réel : une interopérabilité mal calibrée pourrait avantager les grandes plateformes nationales déjà bien dotées et marginaliser les petites administrations qui dépendent de logiciels anciens.

La Commission a choisi une approche progressive. Le Public Procurement Data Space de 2024 vise à relier de façon fédérée les données européennes et les jeux de données nationaux disponibles au moyen d’un format commun, sur une base volontaire pour les États membres. Le PPDS vise notamment à rendre les données et les flux d’achats plus analysables, à améliorer la transparence et à faciliter l’accès des PME aux appels d’offres. Si l’outil tient ses promesses, un analyste pourrait, pour la première fois, cartographier les dépendances fournisseurs de l’ensemble des États membres sur une catégorie de produits donnée.

Les effets réels du Public Procurement Act sur la transparence des données

La proposition législative du 9 septembre 2026 est l’étape suivante. Elle vise à donner une base juridique contraignante à ce que le Public Procurement Data Space construit techniquement. Elle rend obligatoires l’interconnexion et les espaces nationaux de données; la couverture sous les seuils est partiellement conditionnelle, mais comprend une obligation explicite pour certaines données de contrats d’au moins 10 000 euros.

La proposition reste ambitieuse et fragile sur un point précis. Les seuils européens actuels déterminent le champ des règles selon la valeur et le type de contrat, non selon la taille des autorités d’achat. Les marchés des collectivités dont la valeur atteint les seuils relèvent des règles européennes, quelle que soit la taille de la collectivité. Si le Public Procurement Act ne couvre que les marchés déjà visibles sur Tenders Electronic Daily, il améliore la qualité des données existantes sans augmenter la proportion des achats lisibles. Une large part des marchés et données des 250 000 autorités publiques reste insuffisamment consolidée.

L’enjeu du texte est donc précisément là : son périmètre d’application. Une obligation d’interopérabilité limitée aux marchés au-dessus des seuils est une réforme de confort. Une obligation étendue à l’ensemble des contrats publics, avec un calendrier d’adaptation pour les petites collectivités, est une réforme structurelle. La différence n’est pas technique. Elle est politique : elle détermine si l’Europe se donne les moyens de voir l’intégralité de sa dépense publique, ou seulement sa couche visible.

La Commission a conscience de cette tension. La proposition prévoit un délai général de deux ans avant application obligatoire de l’interopérabilité, sans dérogation identifiée spécifiquement pour les petites structures. La question est de savoir si ces aménagements préservent la cohérence du système ou en vident l’ambition. Un État qui dépense plus sans mesurer ce qu’il achète reste structurellement aveugle : la leçon vaut à l’échelle européenne comme à l’échelle nationale.

Deux trajectoires pour les achats publics européens d’ici 2030

À l’horizon 2030, deux trajectoires se dessinent, et elles mènent à des lieux très différents.

Dans la première, la proposition impose des espaces nationaux et leur connexion au PPDS, avec des obligations de données incluant certaines informations relatives à des marchés sous les seuils. Les dépendances fournisseurs deviennent identifiables. Une commune qui achète l’intégralité de ses logiciels à un seul éditeur apparaît dans les données agrégées, tout comme un État membre dont 80 % des équipements de réseau proviennent d’un seul pays tiers. Les PME accèdent à une visibilité sur les marchés voisins sans mobiliser des ressources juridiques disproportionnées. Les parlements nationaux peuvent enfin poser des questions précises sur la structure de la dépense publique de leur pays.

Dans la seconde, le Public Procurement Act ne mord pas sous les seuils, les formats nationaux restent incompatibles pour la majorité des 250 000 autorités d’achat, et l’espace de données commun reste une vitrine agrégant ce qui était déjà visible. Les dépendances critiques continuent de se construire dans l’angle mort réglementaire. Les PME continuent de buter sur des marchés nationaux qu’elles ne peuvent pas lire. Le contrôle démocratique reste théorique faute de données comparables.

Ce qui distingue ces deux trajectoires tient au périmètre d’obligation, une décision politique. Si le Public Procurement Act impose l’interopérabilité à tous les contrats, les signaux à surveiller sont simples : la part des contrats publiés dans un format commun progressera, et la part des PME dans la valeur totale des marchés attribués dans les États membres qui adoptent les nouveaux formats pourra être mesurée pour la première fois de façon cohérente. Si le texte reste au-dessus des seuils, ces indicateurs ne bougent pas et l’invisibilité structurelle persiste.

Un mécanisme complémentaire mérite attention : la création éventuelle d’un observatoire européen des concentrations fournisseurs, alimenté par le Public Procurement Data Space. Un tel observatoire pourrait signaler aux autorités nationales les dépendances critiques sur des catégories stratégiques, avant qu’une crise les mette en évidence. Des outils équivalents existent déjà dans d’autres secteurs, notamment auprès des régulateurs de l’énergie et des télécommunications, mais leur application aux marchés publics suppose que les données sous-jacentes soient consolidées et fiables. Cette condition renvoie directement à la question du périmètre.

La lisibilité comme condition de la souveraineté

Il existe une idée reçue sur la puissance économique des démocraties : elle supposerait un État capable de planifier, de diriger, de choisir ses champions. L’expérience européenne suggère une autre lecture. Une démocratie peut exercer une influence économique considérable sans ministère industriel centralisé, à condition de rendre ses achats lisibles, comparables et contrôlables. Deux mille milliards d’euros annuels représentent un levier d’une puissance considérable. Mais un levier invisible à ses propres utilisateurs ne sert à rien.

La réforme engagée par la Commission n’est ni spectaculaire ni rapide. Elle est faite de formats de données, d’identifiants standardisés, d’obligations de publication que les administrations les plus petites auront du mal à respecter dans les délais. Elle suppose une coordination entre vingt-sept systèmes nationaux qui ont chacun leurs habitudes, leurs prestataires et leurs résistances. Ces obstacles sont réels. Ils n’annulent pas l’enjeu.

La question qui reste ouverte est celle du périmètre d’ambition que les États membres accepteront. Ils ont beaucoup à gagner à une commande publique lisible : une meilleure allocation de leurs dépenses, une pression concurrentielle sur leurs fournisseurs, une capacité à identifier leurs dépendances avant qu’elles deviennent des vulnérabilités. Ils ont aussi beaucoup à perdre en confort administratif si l’obligation d’harmonisation touche des milliers de petites collectivités peu équipées. Où les États membres poseront-ils le curseur déterminera si le Public Procurement Act devient une réforme de fond ou une modernisation de surface.

Sources

  1. Commission européenne, Public Procurement Data Space (PPDS)
  2. Commission européenne, Proposition de Public Procurement Act, 9 septembre 2026 (proposition en cours de procédure législative; un texte adopté paraîtra au Journal officiel de l’UE après adoption)
  3. Commission européenne, données sur les marchés publics dans l’UE (13,6 % du PIB, 250 000 autorités contractantes) : chiffres issus du portail PPDS et des rapports annuels sur les marchés publics européens