Unédic 的债务揭示了官方失业数据掩盖的真相

615 亿欧元。这是 Unédic 根据今年 3 月发布的财务预测，到 2026 年底将背负的债务总额。这一数字低于 2021 年底新冠疫情峰值的 636 亿欧元，但仍是那场危机以来的第二高点，且还在持续攀升——而国际劳工组织（BIT）口径的失业率仅为 7.3%，按法国过去二十年的标准，这几乎算是低水平。这个矛盾值得深入审视。

失业保险制度陷入困境，不是因为求职者激增。三种不同机制共同造成了这一局面，而官方指标对此均难以呈现：国家征收侵蚀了制度收入、失业统计无法覆盖的隐形就业不稳定，以及一种迫使该机构以高利率偿还疫情期间低成本借款的债务结构。

要点

• Unédic 的债务到 2026 年底将达 615 亿欧元，为新冠疫情以来第二高点；政府征税决定使 Unédic 偿债能力减少了约 130 亿欧元
• 国家每年从该制度收入中征收 20 至 41 亿欧元（2023 年至 2026 年逐年递增），主要用于资助法国劳工局（France Travail）及补偿社保缴费减免，2023—2026 年累计达 120.5 亿欧元
• 据 URSSAF 2025 年第二季度数据，法国有 320 万注册个体经营者，其中约一半未申报任何营业额——这是一个游离于该制度之外的庞大群体
• 2024 年第四季度，失业”光环”人群占 15—64 岁人口的 4.6%，约 200 万人，在官方统计中不可见
• 2024 年 11 月 15 日签署、2025 年 1 月 1 日起生效的失业保险协议有效期至 2028 年；下一轮谈判必须回答一个核心问题：谁来为什么买单？

国家征收拖累债务轨迹

要理解债务运作机制，须从一个制度性异常入手。Unédic 的年度报告对此有详细记录，但从未明确为其命名。

自 2019 年起，国家从失业保险资源中征收资金，用于与求职者补偿无直接关联的任务。仅资助法国劳工局（前身为法国就业局）一项，每年就消耗数十亿欧元。国家还单方面决定减免雇主社保缴费，再由该制度部分补偿——而制度方从未参与减免范围的讨论。

数字说明一切。根据 Unédic 2026 年 3 月的财务预测，国家每年征收 20 至 41 亿欧元，2023—2026 年累计总额为 120.5 亿欧元。计入由此产生的额外利息成本，政府决策的综合影响估计约为 130 亿欧元，相当于制度损失了同等数额的偿债能力。据 Unédic 2025 年 2 月预测，若无这些征收，2026 年底债务本可降至约 467 亿欧元，2028 年可进一步降至 419 亿欧元。

这不是经济衰退或失业率飙升带来的周期性债务。这是结构性债务，根源在于国家与一个劳资共管制度之间的财务关系——该制度由社会伙伴管理，但已不再真正由他们掌控。

这一区别至关重要。国家调动 Unédic 资源有其理由：陪伴求职者与发放补偿本就是相互关联的任务，难以截然分开。但这些转移支付缺乏明确补偿、缺乏透明谈判、也无偿还机制，交叉融资由此变成单方面征收。劳资共管制度逐渐失去掌控自身财务平衡的能力。

再融资陷阱：高成本偿还低成本借款

新冠疫情债务形成于 2020 年至 2022 年利率接近零的环境中。彼时 Unédic 大规模借款，以应对卫生危机及大规模短期工作制度带来的救济金激增。低成本借款吸收异常冲击，这一策略在当时合乎逻辑。

问题随后出现。欧洲央行自 2022 年起上调关键利率，再融资条件随之改变。疫情债务陆续到期，Unédic 须在债券市场上以远高于当初的利率进行续借。

根据 2026 年 3 月财务预测，2026 年和 2027 年年利息支出分别约为 6—7 亿欧元和 9 亿欧元，2028 年预计突破 10 亿欧元。这些钱没有流向任何受助人、法国劳工局顾问或职业培训，而是两种利率时代之间过渡的纯粹成本——国家征收维持着结构性赤字，又放大了这一成本。

矛盾之处在于：Unédic 在疫情期间的融资操作本身相当成功，信用评级依然稳固，借款条件在主权发行人中属于正常水平。但它陷入了被迫再融资的困局，却掌握不了任何能够推动去杠杆的手段。

320 万个体经营者游离在外

7.3% 的 BIT 失业率作为统计指标是诚实的——问题恰恰是它的测量范围。

URSSAF 2025 年第二季度数据显示，法国有 320 万注册个体经营者，其中约一半在统计期内未申报任何营业额。这一人群不在法国劳工局的登记名单中，也不出现在 BIT 失业率里——该指标要求完全没有工作、可以立即上岗且正积极求职。许多无活动的个体经营者处于灰色地带：在纸面上太活跃、不算失业者，实际上又太清淡、无法靠此维生。

INSEE 定义的失业”光环”人群同样不在统计之内：这些人希望工作，但不满足 BIT 的全部严格条件（可以工作但不积极求职，或正在求职但无法立即到岗）。2024 年第四季度，该人群占 15—64 岁人口的 4.6%，据 INSEE 统计约为 200 万人，较前几个季度明显上升。

这两类人群有一个共同点：他们几乎不缴纳失业保险费，也无权领取失业保险金。制度不覆盖他们，但他们在劳动力市场上同样处于困境。他们双重游离于缴费型社会保障体系之外。

这不是边缘现象。数字化驱动的就业形式加速变迁，推动越来越多的劳动者转向混合身份，而这些身份与失业保险所依托的俾斯麦模式格格不入。该模式是为失去固定工作的长期雇员设计的，不是为活动量逐渐萎缩的间歇性独立工作者。

历次改革的结构性盲区

自 2019 年以来，已进行三轮失业保险改革。每一轮都调整了补偿规则：收紧准入条件、高收入者津贴递减、引入与经济形势挂钩的权利调整机制（短期合同”奖惩制”最终也被大幅淡化）。但没有一轮触及国家对制度资源的征收问题。

这一偏向耐人寻味。改革始终着眼于支出一侧（受助人、权利范围、补偿期限），从不触碰收入一侧（国家从制度中拿走了什么）。社会伙伴的谈判空间从一开始就被压缩：他们可以调整补偿参数，但不能质疑那些蚕食资源的制度性征收。

这种不对称反映了一种权力失衡。国家单方面划定由 Unédic 承担的任务范围，社会伙伴只能在这个既定框架内管理制度。劳资共管理论上是制度支柱，实际运作空间却越来越窄。

Unédic 的经济学家在预测文件中反复指出：制度的财务轨迹，更多取决于政府征收的政治决策，而非失业率的变化。这是技术性表述，背后的含义很具体——失业保险的财务命运，更多掌握在财政部手中，而非劳动力市场或社会伙伴。

出路存在，但属于政治范畴

局面并非无解。工具已经明确，难的是动用它们的政治意愿。

第一个工具是征收透明化。若国家通过 Unédic 资源为某些任务融资，可以将这种融资关系明确化、谈判化、补偿化。包括就业指导委员会研究人员在内的多位经济学家，主张建立国家—Unédic 财务协议，明确规定转移支付的金额与性质，并设定定期修订机制。这不是将制度国有化，而是厘清财务责任。

第二个工具是扩大缴费基础。将失业保险延伸至个体经营者并非新议题：2019 年改革曾设计试点扩展，但准入条件过于苛刻，几乎形同虚设。若切实推进，根据个体经营者收入波动性设计相应的缴费与权利方案，既能扩大制度的缴费来源，也能为目前被排除在外的劳动者提供保障。部分北欧国家已对类似模式进行了局部试验，在减少隐形就业不稳定方面取得了实质效果。

第三个工具是处置现有债务。国家可以将部分疫情债务纳入自身资产负债表——2020—2022 年的非常支出，既有保险逻辑，也是政治决策（以短期工作制度保护就业）的直接产物。这一部分转移将减轻再融资负担，并为制度释放财务空间。先例并不缺乏：社会债务偿还基金（Cades）设立的初衷，正是承接此类非常规社会债务。

这三条路，技术人员和社会伙伴都不陌生。阻碍它们的不是技术难度，而是政治代价：国家须明确承认自己拿走了什么，偿还已获取的部分，或承担自己在债务形成中的责任——而非将债务归咎于制度慷慨或劳动力市场弹性。

下一轮谈判是社会治理的试金石

2024 年 11 月 15 日签署、2025 年 1 月 1 日起生效、有效期至 2028 年的失业保险协议，已为未来谈判划定了框架。围绕协议续签而开启的新一轮谈判，很可能是 1958 年劳资共管制度创立以来最艰难的一次。

届时，社会伙伴带到谈判桌上的，是一个负债 615 亿欧元的制度、持续攀升的利息支出、日益萎缩的个体经营者缴费基础，以及一个已习惯于无偿征收制度资源的国家。这道方程很难，但有解。

谈判的真正焦点，超越补偿规则本身。它关乎国家、雇主、雇员与不稳定就业者之间，围绕社会保障机制所能达成的契约。欧洲在其他经济治理议题上的经验表明，诊断问题还不够，还需要政治行为者愿意将属于自己的杠杆摆上台面。

失业保险能否恢复平衡？答案是肯定的。真正的问题是：谁来承担这个平衡的代价——是受助人接受权利缩减，是缴费者承受费率上调，还是国家明确自身征收并部分接管债务？这些问题的答案，不会是技术性的，而是政治性的。

来源

1. Unédic — 2026 年 3 月财务预测
2. INSEE — 就业调查，2024 年第四季度（失业光环及 BIT 失业率数据），insee.fr
3. URSSAF — 个体经营者统计数据，2025 年第二季度，urssaf.fr
4. 就业指导委员会 — 就业形式演变报告，coe.gouv.fr
5. Unédic — 2024 年年度报告，unedic.org
6. INSEE — 2024 年第四季度失业率
7. INSEE — 2024 年第三季度失业光环
8. URSSAF — 2025 年第二季度个体经营者（来源：TPEActu）
9. 参议院 — 关于 Unédic 的议会质询（2026 年 3 月）
10. 失业保险协议及 2026 年附录