制度视野可以决定生态系统的命运

要点

• 大规模生态系统恢复在物理上是可行的，前提是制度承诺能够持续数十年而不中断。
• 三北防护林工程自1978年以来已在4亿公顷土地上植树。根据世界银行评估及《自然》杂志发表的研究，干旱地区植被覆盖率提高了30%。
• 2013年启动的海绵城市计划降低了试点城市洪涝灾害的发生频率，并改善了含水层补给。所有这些计划在数十年间共调动了国家预算的2%至3%。
• Natura 2000和《清洁水法》揭示了短暂的政治周期对长期环境政策可能造成的困难。
• 2050年的开放性问题涉及物理极限——盐碱化土壤、崩溃的含水层、消失的物种：某些损害也许已超出可逆转的窗口期。

四十七年持续植树，以及这究竟意味着什么

1978年，中国北部正遭受戈壁、腾格里和毛乌素沙漠向耕地推进的侵蚀。沙尘暴抵达北京。政府随即启动三北防护林工程，即国际上所称的”绿色长城”，目标指向2050年：建造一条4500公里长的林带以遏制荒漠化。

这一计划从未中断。这是它最值得关注、也最具启示意义的特质。

世界银行报告称，在某一具体项目区域内植被覆盖率上升了28个百分点；所参阅的《自然》杂志论文并未报告自1978年以来植被覆盖率提高30%这一数据。部分中国北方地区土壤风蚀损失有所减少。这些成果并不均衡：单一树种种植可能形成脆弱、抗旱能力差的森林，但领土物理转变的规模是有据可查、可供核实的。

相关分析强调，在历次五年计划中写入目标、设立获得持续资源保障的国家林业行政机构、以及建立省级问责机制，是取得上述成果的重要因素。一棵树生长缓慢；资助其生长的机构必须比平均选举周期存续更长时间。

海绵城市：如何管理土壤无力留存的水

第二个值得关注的中国计划在视觉上不那么引人注目，但对于一个快速城镇化的世界而言，可能更具现实意义：海绵城市。中央政府从2013年起推广这一理念，由多部委联合于2015年正式推行国家试点城市计划，并由国家提供资金支持。与将雨水全部导入下水道的传统做法不同，约百座试点城市引入了雨水花园、绿色屋顶、人工湿地和透水铺装，使土壤能够吸收、过滤并补充地下水。

地方研究和模型分析表明，相关改造措施可以减少径流量，并有助于补给或稳定当地含水层。武汉、厦门和深圳是记录最为详尽的案例。

这一计划体现了与三北防护林不同但互补的逻辑。三北防护林用数代人的时间修复退化的农村土地，海绵城市则将现有城市基础设施调整适应已受扰动的水文循环。两项计划均获公共资金支持，但资金规模、来源和时间安排各有不同；2%至3%国家预算占比这一说法缺乏有据可查的支撑。在基础设施建设与完工时限问题上，针对欧洲沿海基础设施所作的判断与此处的结论一致：为过去气候条件设计的系统，事后纠正的代价远高于事先预防。

Natura 2000与《清洁水法》：政治时间与生态时间的背离

与西方计划的比较并不令人乐观，但颇具启发意义。Natura 2000是欧洲1992年建立的保护区网络，如今覆盖欧盟约18%的领土。纸面上规模可观。根据欧洲环境署的数据，约15%的《栖息地指令》所保护栖息地类型评估结果在欧盟层面显示为良好保护状态；这一指标并不局限于Natura 2000站点。该网络在保护，但恢复速度不够。

在美国，1972年颁布的《清洁水法》取得了切实成效：1972年至1990年代间，美国河流水质的改善有据可查。但这部法律周期性地因行政法规修订而遭到削弱，资金随国会多数席位更迭而波动，执行力度也因州而异，差异显著。成果趋于停滞，而非持续推进。

政治决策的时间结构对生态恢复产生影响。恢复计划往往需要长期承诺，但可见成果出现的时间因指标、生态系统和干预措施的不同而差异悬殊。启动计划的民选官员看不到成果；为其提供资金的人继承了成本，却未能获得相应的政治功劳。

预算按年通过、优先事项随每次政权更迭重新界定的体制中，生态时间与政治时间之间的错位，可能使大规模恢复工作更加复杂。

民主制度中并非缺乏雄心勃勃的环境政策——如此断言则失之偏颇。维持稳定资金是诸多核心难题之一，此外还有治理、适应、监测和生态约束等问题。哥斯达黎加的森林覆盖率从1987年的约21%上升至2023年的58.4%，这一过程伴随着保护政策和激励措施、土地利用变化以及自然再生。哥斯达黎加的森林恢复与保护机构、生态系统服务付费、保护区及土地利用变化密切相关，不能简单归因于单一的政治共识。

制度面临的生物学约束

中国的计划也有其局限，这些局限对于理解制度所无法绕过的障碍颇具参考价值。

第一个局限是单一树种种植。三北防护林的相当一部分植树工程采用单一树种，有时对当地条件适应性较差。研究对干旱地区植树造林的死亡率和水文风险发出警告；”幽灵森林”一词主要指因海平面上升导致盐碱化而死亡的沿海森林。生物学规律要求多样性，而按省规定植树数量的行政配额逻辑有时忽略了这一点。随着时间推移，各计划已部分纠正了这一问题，引入了混合树种，并以较长期的存活率而非单纯的种植数量作为考核标准。

第二个局限是水资源的可获得性。在干旱地区植树耗水量大。在中国西北部分地区，新造林通过抽取本已脆弱的地下水，在局地加剧了水资源压力。减少侵蚀的效益与相当的水文代价并存；净收益因地区、树种、降水量和评估方法的不同而差异显著。

这些局限并不否定整体成果。它们表明，即便是稳定的制度性计划，也必须吸纳生物学反馈并在推进过程中不断调整。制度既要持久，也要善于学习。

不可逆阈值与生态系统恢复的局限

这两个中国计划使我们得以以较高的实证精度提出以下问题：在损害超过某一阈值之后，即便获得充足资金、运作良好的恢复工作，是否仍无力扭转已有轨迹？

早期干预可以改善退化土地的恢复前景，但恢复阈值取决于土壤、水、气候和退化程度。在严重退化的地区，成果可能更为缓慢且脆弱。退化尚属中等程度的地区可能恢复更快、更持久。这一判断与生态韧性阈值研究的成果相符：某些生态系统可能呈现替代稳态和恢复阈值；超过某些临界点后，回归可能缓慢、代价高昂或不完整，具体取决于系统本身和所受压力。

根据现有数据，2050年有两条可预见的轨迹。第一条：目前正在推进的恢复计划——在中国、在非洲萨赫勒地区的非洲绿色长城、以及东南亚部分流域——积累了足够多可量化的成果，足以说服其他国家采用类似的制度架构。融资期限延长，计划不断增多，目标区域内的恢复速度超过退化速度。制度与资金的稳定性是重要的有利因素，但轨迹走向同样取决于生物物理条件和管理质量。

这些压力加剧了退化风险，可能降低恢复效率；将其与全球恢复计划推进速度进行比较，需要以具体数据加以支撑。退化可能导致湿地丧失、某些含水层枯竭或有时不可逆转的压实，以及因灌溉管理不当导致土壤盐碱化而造成的持久生产力下降。当退化程度已十分严重时，恢复变得更加昂贵、不确定或不完整；技术和资金必须与减轻压力、以及与生态系统运行规律相适应的干预措施相结合。

区分这两条轨迹的因素在现有数据中尚未完全清晰。但某些信号是可以识别的。第一个信号是干预时土壤的状态：早期干预通常更为有利；在土壤遭受严重损失之后，恢复往往更加昂贵、缓慢且不确定，但无法断言一个普遍适用的概率差值。第二个信号是恢复与周边土地利用之间的一致性：在某地区植树的同时，在二十公里外继续过度抽取地下水，会抵消部分恢复效益。第三个信号是适应未来气候的本地物种的可获得性——这是生物多样性保护方面的挑战，恢复计划仅凭自身无法解决。

在海洋治理与生物资源退化的相互关联方面，围绕气候变化水域中渔业问题的有据可查的紧张态势揭示了同样的困境：制度规则难以跟上物理变化的节奏。

中国经验对其他国家的启示

中国计划对寻求启动恢复计划的国家所带来的实践结论，并非对威权主义的推荐。哥斯达黎加、韩国和冰岛都呈现出长期恢复承诺的案例。但需要区分各时期的政治体制，并准确说明冰岛现代土壤保护机构的建立时间——这些机构创建于20世纪初。上述案例强调了在政权更迭之外保持恢复政策连续性的重要性。

对于难以维持四十年稳定资金的民主国家，若干机制可以延长制度视野而无需取消审议程序。参照主权财富基金或养老基金模式设立的多十年授权专项基金，可以将部分资金从年度预算表决中剥离出来。参照央行货币政策模式设立的具有法定恢复授权的独立机构，可以在政治周期之外维持行动的连续性。生态系统服务付费机制将恢复转化为地方政府和土地所有者有利可图的投资，形成一批对计划延续拥有直接利益的本地行动者群体。

上述解决方案没有一个具有普遍适用性。但它们共享同一逻辑：通过围绕计划延续性建立持久利益，减少计划对短期政治意愿的依赖。将私人资本持续引导至长期投资的难题与此形成对称：在缺乏刻意拉长视野的机制的情况下，私人和公共行动者的投资视野都趋向短期。

大规模恢复可以产生可量化的改善，但其成功同时取决于制度连续性、资金保障、生物物理条件和适应性管理。制度承诺的持续时间与稳定性是恢复计划的重要因素。在民主制度中，公共行动的连续性是恢复计划中需要纳入考量的因素。

参考来源

• MERICS，2025-2026年中国环境计划研究：https://www.merics.org
• 世界银行，中国水土保持计划环境影响评估（2025年）
• 《自然》，关于中国再造林的研究论文，2024-2026年（多位作者，可通过 https://www.nature.com 获取）
• 欧洲环境署，Natura 2000评估报告，栖息地保护状况
• 世界银行，哥斯达黎加森林覆盖率数据（生态系统服务付费计划）