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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
核心要点
- 2023年干旱大幅压缩了巴拿马运河的每日通航能力，暴露出全球物流节点在气候失序面前的结构性脆弱。
- 太平洋岛屿港口的适应改造成本不菲，其与国家预算的比较取决于具体项目、货币及预算口径。
- 这些国家在国际海运贸易航线上占据战略要地，但不一定能获取货物流量创造的全部价值，尽管它们确实从部分海事活动中获得收益。
- 现有将适应成本分摊给货流受益方与脆弱地区的金融机制，仍然不足或不够合理。
- 只要国际贸易治理不将气候瓶颈纳入制度框架，其融资问题就将持续成为核心挑战。
巴拿马运河揭示了无人愿意正视的问题
巴拿马运河不是普通的基础设施。每年约有1.4万艘船只通过，占全球海上贸易的5%至6%。液化天然气、大豆、从亚洲运往美国东海岸的集装箱，全都经由这条80公里长的走廊通行。这条走廊能否正常运转，取决于加通湖的水位。
2023年，水位骤降。厄尔尼诺现象引发的干旱迫使运河管理局削减每日过闸次数，并对船舶吃水深度实施限制。每日通行运力大幅压缩。船东将船只改道绕行合恩角或苏伊士运河，航程延长数周，运费随之飙升。
这场冲击本可预见。气候模型多年来一直预警中美洲干旱将趋于频繁。然而，2023年危机爆发前，水资源适应措施仅部分到位。船东将这次扰乱当作运力约束来处理，通过调整航线和延迟交货应对。韧性成本被转嫁给货主、终端消费者，以及对这些货流依赖最深的经济体。
2023年巴拿马危机揭示了一个在国际层面悬而未决的治理问题：为全球贸易所依赖的基础设施提供持续性适应融资，在许多情况下仍然不足。
太平洋岛屿：全球物流的盲区
巴拿马运河备受关注，因为它体量庞大、显而易见、可量化评估。太平洋岛屿港口面临同样的问题，却几乎无人察觉。
太平洋岛国——从斐济、汤加到巴布亚新几内亚和基里巴斯——在连接东南亚与南北美洲的航线上占据重要地理位置。这些港口承担中转站、转运节点和资源出口前沿基地的功能，部分港口还为区域工业供应链提供支撑，尤其是在农业食品和原材料领域。
这些港口面临多重叠加的气候威胁：海平面上升、强度加剧的气旋，以及天然保护港口的珊瑚礁退化，在某些岛屿地点可能同时发生。针对这三重风险进行适应改造，成本相当可观。一个具体参照：2023至2024年度，汤加的总预算约为7.84亿潘加，折合约3.3亿美元；基里巴斯的预算不足3亿美元。一项适应改造工程的预算冲击，取决于其确切成本、货币单位和所参照的预算范围，无法一概折算为一两年的公共预算。
这些国家无力独自承担那些又不得不承担的支出。它们虽从商业和海事活动（尤其是渔业）中获得收益，却无法独自筹措气候适应所需的资金。大型航运公司、货主和分销商几乎不参与结构性气候适应融资机制。经合组织记录了供应链韧性方面的挑战，国际上也存在稳定的气候融资机制，但目前没有任何普遍性机制能直接将海运货流的私人收益与脆弱国家的适应融资挂钩。
市场无法独自纠正的系统性脆弱
全球海上贸易建立在一个隐含前提之上：基础设施存在，且正常运转。船东在计算航线、成本和利润时，默认港口将始终在那里、保持运营、随时可用。当这一假设落空，市场的第一反应是调整价格和寻找替代航线，而非投资适应改造。
这正是2023年巴拿马发生的事，也将发生在其他瓶颈节点。单靠市场信号，无法推动低收入主权国家公共基础设施所需的适应投资。船东可以改道，保险公司可以提高保费，货主可以增加缓冲库存。
但没有人会向斐济港务局拨出一分钱来抬高码头地基。
货流受益方与承担适应成本的国家之间的错位，构成一种系统性不对称。经济学家将其称为外部性：私人航线使用者获取商业收益，而相当一部分适应成本由脆弱国家承担，成本被转嫁到这些地区。这种不对称有其特殊之处：涉及金额超出多个小国的财政能力，而适应的时间窗口正在收窄。
德路里集装箱航运数据显示，主要海运走廊的扰乱事件正在增多：红海、巴拿马、南海紧张局势。每一次扰乱都给相关经济体带来可观的额外成本。这些成本是分散的，被吸收进消费品价格，在本应获得预防性投资的基础设施账目上看不见踪迹。
现有气候融资机制并非为此而设
国际气候融资机制确实存在。绿色气候基金、世界银行的适应融资窗口、亚洲开发银行的地区融资便利——这些工具的设计初衷是为脆弱的发展中国家提供项目融资，太平洋岛国在资格上符合条件。
但三重障碍阻碍了这些机制用于关键港口基础设施。
第一是项目规模。多边机制也为超过5000万美元的适应项目提供融资，但其总量相对于基础设施需求仍然不足。审批程序冗长，债务条件对本已脆弱的国家而言过于苛刻。
第二是受益方的性质。这些机制的资助对象是当地居民和国家经济。有韧性的港口改造在符合项目标准和设计的前提下，可以纳入现有气候机制的授权范围。然而，全球公共品这一维度——斐济某港口的韧性能惠及欧洲和北美消费者——在现有制度架构中仍难以货币化。
私人部门对适应融资的贡献依然有限，且缺乏充分衡量。大型航运公司、港口运营商和工业货主几乎不参与那些能够从其收益中提取资金用于基础设施适应的结构性机制。市场逻辑占主导地位：私人激励可能不足或参差不齐，但并非从原则上不存在。
未来十年的抉择
在2030至2040年之前，有几条路径可供选择。它们并不等价，区分它们的信号目前已部分可以辨识。
第一条路径是维持现状。气候瓶颈在危机推动下逐个应对、各自为战。巴拿马在2023年干旱后投资建设自己的蓄水设施；某座岛屿港口在遭受毁灭性气旋后获得亚洲开发银行贷款。逻辑始终是被动反应。
这种做法留下了持续的脆弱窗口：从中断到重建之间，全球物流链承受重大冲击，冲击的累积表明预防性适应比被动管理更有效率。对于最小的岛国而言，被动融资往往来得太晚，或不足以在更高的韧性水平上完成重建。
第二条路径是主要经济体与海运私营参与者就分摊机制达成共识。这一设想在若干国际论坛上已有初步轮廓。对海运运费征收一定比例的税、将所得注入关键基础设施适应基金的构想，流传已有数年。国际海事组织2023年通过了航运业脱碳路线图，为对船舶排放征收费用开辟了空间。在此框架内向过境基础设施的气候适应延伸，从逻辑上说顺理成章。
劳合社等保险公司已开始对海运航线的气候风险定价，它们对预防性体系有切身利益：一座战略港口遭受重大损失，理赔代价远高于预防性适应工程的成本。
第三条路径是航线重构，部分出于被动，部分源于主动选择。若某些瓶颈节点长期变得不可靠，船东将加大对替代方案的投入，无论是北极航线、陆上走廊，还是在气候暴露较低的地点新建港口。这一趋势已初现端倪：生产链向替代地区重组在地缘政治紧张与气候风险的双重压力下正在加速。但这种重构并不能解决岛国在失去货流的同时得不到任何补偿的问题，而且可能催生与旧有依赖同样脆弱的新依赖。
最终选择哪条路径，首先取决于一个政治决断：主要贸易大国是否愿意为自己从中受益、却并不拥有的基础设施的韧性买单。这一决断取决于实际成本的可见性和可追溯性。只要绕行合恩角的额外成本被稀释进消费品价格、无法追溯到巴拿马运河适应投资的缺失，改革体系的压力就会保持在低位。经合组织或世贸组织等机构若能汇总并公布扰乱成本的追踪数据，或许能改变这一计算逻辑。
尚无人厘清的治理难题
根本困难在于制度层面。全球物流链确实将国家与私营运营商联结在一起，但海上运输受到国际海事组织共同国际法规的约束。然而，物流链并没有一个覆盖所有环节的单一管理机构。
巴拿马运河由巴拿马管理局运营。斐济港口归斐济共和国所有。使用这些航线的船东，可能在巴拿马注册，隶属丹麦集团，悬挂巴哈马国旗，运载中国货物交付给美国分销商。各参与方在过境基础设施气候适应方面的责任激励各不相同。
少数用户与关键基础设施管理者之间分担成本的实践案例提供了有益参考。巴拿马运河的过境费为其运营提供资金，并部分覆盖维护成本。一个类似机制——以气候适应为导向、扩展至其他瓶颈节点——在技术上具有可行性。这需要管理国与航运公司代表组织之间达成协议，并借助某种形式的国际仲裁确定贡献水平。
太平洋岛国论坛多年来持续推动，要求在国际经济论坛而非仅在气候谈判中承认该地区的气候脆弱性。随着扰乱事件不断增多，这一诉求越来越有说服力。下一次巴拿马大旱、下一次摧毁斐济港口的气旋、下一次红海封闭，都将重新点燃这场争论。问题在于：这场争论能否最终形成一个持久机制，还是又一次演变为一系列临时性应急措施。
来源
- 经合组织，《供应链韧性审查》（2024-2025）
- 巴拿马运河管理局，2023年年度交通报告
- 德路里集装箱航运，2023-2024年交通及扰乱成本分析
- 国际海事组织，航运业脱碳战略（2023年）
- 亚洲开发银行，太平洋岛国气候融资报告
- 太平洋岛国论坛，气候脆弱性与适应融资官方立场文件
