La France a dépensé environ 1 700 milliards d’euros en 2025. L’année précédente, le gouvernement avait annoncé 30 milliards d’économies. Le résultat : la dépense a augmenté de 40 milliards. Ce n’est pas un échec de calendrier. C’est la mécanique d’un État dont les engagements indexés sur l’inflation, les retraites, les salaires publics et les minima sociaux croissent automatiquement, quelles que soient les déclarations d’intention.

Agnès Verdier-Molinié, directrice de la Fondation iFRAP, a formulé en 2026 une proposition que peu d’économistes libéraux ont osé articuler aussi clairement : geler en valeur, pendant une année complète, les retraites, les salaires de la fonction publique et les minima sociaux. Ce qu’elle appelle une “année blanche budgétaire”. Pas une réforme structurelle à dix ans, pas un plan pluriannuel aux effets incertains : un gel nominal, immédiat. Selon le calcul iFRAP lui-même, le seul gel des grandes masses (retraites, masse salariale, aides sociales) produit 16,6 Md€ d’économies avec une inflation à 2%, et le total incluant les autres mesures peut dépasser 30 Md€.

La proposition heurte les réflexes politiques français. Elle oblige pourtant à regarder ce que la Suède, l’Allemagne et le Portugal ont fait — et ce que ces expériences révèlent sur les conditions réelles d’acceptabilité d’une telle mesure.

L’essentiel

  • La dépense publique française a augmenté d’environ 40 milliards d’euros en 2025, malgré une annonce de 30 milliards d’économies, pour atteindre près de 1 700 milliards d’euros (iFRAP, 2026)
  • Agnès Verdier-Molinié propose de geler en valeur retraites, salaires publics et minima sociaux pendant un an ; selon iFRAP, le gel des grandes masses produit 16,6 Md€ d’économies avec une inflation à 2%, le total des mesures pouvant dépasser 30 Md€
  • La Suède, l’Allemagne et le Portugal ont chacun réduit ou gelé leur dépense en valeur sans rompre leur modèle social
  • La trajectoire française implique, si elle n’est pas corrigée, que la charge de la dette pourrait absorber une fraction croissante des recettes fiscales dans la prochaine décennie
  • La question politique reste ouverte : aucun de ces trois pays n’a réussi sans négociation sociale explicite et sans signaux de contrepartie crédibles

1 700 milliards et la mécanique de la dérive

La dépense publique française représente environ 57% du PIB, selon les données de l’INSEE et d’Eurostat. C’est le niveau le plus élevé de l’Union européenne avec la Finlande, loin devant l’Allemagne (à environ 49%) ou les Pays-Bas (47%). Mais le chiffre brut est moins révélateur que la dynamique.

Ce qui frappe, c’est l’écart entre les intentions et les résultats. Depuis 2015, chaque loi de finances a annoncé des économies. Depuis 2015, la dépense en valeur a progressé chaque année, à l’exception de 2023 où l’effet de base de l’inflation a provisoirement flatté les comptes. En 2025, l’écart entre la promesse (moins 30 milliards) et la réalité (plus 40 milliards) atteint 70 milliards. Cet écart n’est pas le signe d’une mauvaise volonté politique : il est le signe d’une architecture budgétaire dans laquelle la majorité des dépenses sont indexées ou protégées par des droits acquis.

Le mécanisme est simple. Quand l’inflation est à 2%, les retraites sont revalorisées. Les salaires de la fonction publique sont tirés par le point d’indice, désormais politiquement délicat à geler après sa longue période de stagnation. Les minima sociaux sont indexés. Ces trois postes représentent, selon iFRAP, environ 830 milliards d’euros — retraites (390 Md€), masse salariale (300 Md€) et aides sociales sous conditions (140 Md€) —, soit environ 49% des dépenses publiques totales. Piloter le reste ne suffit pas à infléchir la trajectoire d’ensemble.

François Ecalle, qui suit les finances publiques françaises depuis des années via la plateforme Fipeco, le formule avec précision : les économies annoncées portent presque toujours sur le périmètre discrétionnaire de la dépense, c’est-à-dire sur la fraction la plus faible et la moins visible du budget. Le reste suit son automatisme.

Ce que Verdier-Molinié propose, et ce qu’elle ne dit pas

L’année blanche budgétaire consiste à suspendre les mécanismes d’indexation pendant douze mois. Les pensions ne sont pas diminuées : elles ne sont pas revalorisées. Les salaires publics ne baissent pas : leur hausse automatique est suspendue. Les minima sociaux restent au niveau de l’année précédente.

L’argument d’Agnès Verdier-Molinié est que cette mesure est la seule techniquement cohérente pour produire des économies à court terme sans réforme structurelle préalable. Elle souligne que les réformes de structure — retraites, fonction publique, prestations sociales — ont des effets budgétaires différés de plusieurs années et des coûts politiques immédiats sans garantie d’exécution. Le gel en valeur, lui, produit ses effets dès l’année où il est décidé.

Ce qu’elle reconnaît, et c’est la partie la plus honnête de l’argumentation : la mesure est régressivement neutre à court terme si elle est appliquée sans discrimination. Un retraité au minimum vieillesse perd le même pouvoir d’achat, en pourcentage, qu’un retraité percevant 3 000 euros par mois. Un fonctionnaire de catégorie C perd autant, en proportion, qu’un directeur général de préfecture. Cette neutralité de forme masque une inégalité de fond. C’est ce que les adversaires de la proposition soulignent en premier — à juste titre.

La question qui suit immédiatement est donc : comment les pays qui ont réussi ce type d’ajustement l’ont-ils rendu politiquement acceptable ?

Ce que la Suède a fait, et pourquoi ça a marché

La Suède des années 1990 est le cas d’école de la consolidation budgétaire réussie. En 1993, le déficit public suédois atteignait 12% du PIB. En dix ans, le pays a inversé la trajectoire, dégagé des excédents durables et maintenu son modèle social. Le gel des prestations, parfois couplé à leur légère réduction en valeur réelle, faisait partie de l’ajustement.

Ce qui a rendu la mesure viable tient à trois conditions concomitantes. Premièrement, un accord politique bipartisan explicite : les partis de gouvernement, de droite comme de gauche, ont signé conjointement les mesures d’économies, les soustrayant partiellement à la surenchère électorale. Deuxièmement, une réforme simultanée des retraites qui a introduit des comptes notionnels individuels, rendant visible le lien entre cotisation et prestation future et créant un sentiment de “contrat équitable” révisé. Troisièmement, une communication sur la durée : le gouvernement suédois a publié des prévisions à horizon dix ans montrant la trajectoire de la dette sans ajustement, et la trajectoire avec. Les citoyens ont vu les deux courbes.

Ce n’est pas uniquement de la pédagogie. C’est une structure politique particulière : dans les pays nordiques, le consensus entre partenaires sociaux précède souvent la décision parlementaire. En France, ce canal n’existe pas dans la même forme. Les syndicats ne négocient pas le niveau global de la dépense publique. Ils négocient les conditions sectorielles. Transposer le modèle suédois sans son architecture institutionnelle, c’est importer le résultat sans les conditions qui l’ont produit.

L’Allemagne, le Portugal et la voie de l’ajustement graduel

L’Allemagne, après la réunification et la crise de compétitivité du début des années 2000, a procédé différemment. Les réformes Hartz (2003-2005) ont transformé le marché du travail et réduit les prestations chômage, pas gelé les retraites. La discipline budgétaire est venue plus tard, via le “frein à la dette” constitutionnalisé en 2009. L’ajustement allemand est moins un gel des prestations qu’une réforme de leur architecture. Les économies ont été réalisées sur la durée, pas sur une année blanche.

Le Portugal offre un cas plus récent. Entre 2011 et 2015, sous pression de la troïka européenne, le pays a taillé dans les salaires publics, les pensions et les prestations sociales de manière significative. La dépense a baissé en valeur absolue. Le coût politique a été brutal : deux gouvernements successifs ont perdu les élections suivantes. Mais le pays a retrouvé une trajectoire de dette soutenable. Ce qui a permis de passer outre l’impopularité : l’absence d’alternative crédible. Le Portugal était sous programme d’aide, la marge de refus était nulle.

La France n’est pas dans cette situation. Elle en est éloignée. C’est précisément ce qui rend l’ajustement plus difficile à décider : quand la crise est visible, l’acceptabilité vient de la contrainte externe. Quand la trajectoire est insoutenable mais pas encore critique, la contrainte doit venir de la conviction interne. Et la conviction politique interne est, en France, structurellement orientée vers la dépense.

La dette comme question intergénérationnelle

La dépense publique française est, pour une part significative, financée par de la dette. Le déficit public français a atteint 5,8% du PIB en 2024 selon Eurostat. La dette approche 115% du PIB. La charge d’intérêts de l’ensemble des administrations publiques en 2024 était d’environ 58 à 60 milliards d’euros, et elle progresse à mesure que les obligations anciennes, émises à taux bas, sont renouvelées à des taux plus élevés. D’ici 2027-2028, selon les projections du ministère des finances, la charge d’intérêts pourrait dépasser 80 milliards d’euros annuels.

Ce chiffre mérite d’être mis en perspective. 80 milliards, c’est davantage que le budget de l’État consacré à l’enseignement scolaire, qui s’élève à environ 63,6 milliards d’euros en 2024 — même si la dépense totale d’éducation tous financeurs confondus atteint 197 milliards. C’est une dépense contrainte, non pilotable, qui réduit d’autant les marges de choix de tout futur gouvernement. Chaque année sans correction renforce l’irréversibilité de la contrainte pour les décennies suivantes.

L’économiste Patrick Artus a insisté sur ce point : le maintien d’un déficit structurel élevé en France n’est pas neutre socialement. Il transfère du pouvoir d’achat présent vers les détenteurs d’obligations d’État (principalement des institutionnels et des épargnants âgés) et dépose la charge des remboursements sur les générations actives futures. L’argument distributif qui justifie de ne pas geler les retraites pour protéger les plus modestes peut ainsi se retourner : c’est aussi une question de savoir qui paie, et quand.

Cette tension intergénérationnelle n’est pas un argument pour l’austérité. C’est un argument pour la cohérence. Un État qui protège le pouvoir d’achat de ses retraités d’aujourd’hui en empruntant à des taux croissants fait porter la facture à des actifs qui ne votent pas encore ou qui votent marginalement. C’est un choix politique. Il mériterait d’être assumé comme tel.

Les conditions manquantes en France

La proposition d’Agnès Verdier-Molinié est techniquement cohérente. Elle est politiquement suspendue à des conditions que la France ne réunit pas, et que les expériences étrangères permettent d’identifier précisément.

La première condition est la crédibilité de l’effort partagé. En Suède, les élus ont gelé simultanément leurs propres indemnités. Les hauts fonctionnaires ont accepté des baisses nominales. Le gel des retraites n’était pas une mesure ciblant les “bénéficiaires” pendant que les “producteurs” continuaient leur progression normale. En France, la perception inverse est structurelle : les économies sont vécues comme ciblant les catégories protégées pendant que les niches fiscales, les dépenses fiscales (estimées à plus de 80 milliards selon le rapport de la Cour des comptes) et les avantages statutaires des élites restent intacts. Cette perception, qu’elle soit fondée ou non, détermine l’acceptabilité sociale de la mesure.

La deuxième condition est la contrepartie visible. Le Portugal a souffert mais a vu la troïka partir et les taux baisser. La Suède a vu son modèle social survivre et ses excédents revenir. La France n’a, pour l’heure, aucun mécanisme qui rendrait visible le retour sur investissement d’un gel. Où iront les économies dégagées ? Dans le désendettement ? Dans la transition énergétique ? Dans l’investissement éducatif ? Sans réponse explicite, le gel est vécu comme une ponction sèche.

La troisième condition est l’architecture de l’accord politique. Ni la gauche ni la droite françaises n’ont démontré leur capacité à tenir conjointement un accord budgétaire pluriannuel. La fragmentation parlementaire depuis 2022 aggrave ce problème. Un gouvernement minoritaire ne peut pas porter seul une mesure aussi impopulaire sans risquer la censure avant que les effets ne se matérialisent.

Ces conditions manquantes ne sont pas des arguments contre la proposition. Elles définissent la nature réelle du problème : ce n’est pas un problème technique, c’est un problème d’architecture politique et de confiance institutionnelle. La France ne manque pas d’analystes capables de chiffrer le redressement nécessaire. Elle manque de mécanismes pour transformer ce diagnostic en décision collective.

Ce que les données laissent ouvert

L’iFRAP a raison sur les chiffres. La Cour des comptes, la Commission européenne dans ses recommandations par pays, et Fipeco convergent sur le même constat : la trajectoire actuelle n’est pas soutenable. La divergence n’est pas sur le diagnostic, elle est sur la méthode et la séquence.

Certains économistes proches de la régulation intelligente, comme Dani Rodrik, feraient valoir que geler les minima sociaux sans investir simultanément dans des politiques actives d’emploi et de formation revient à réduire la protection sans construire l’alternative. La soutenabilité du modèle social à long terme passe moins par le gel des prestations que par l’augmentation du taux d’emploi, notamment des seniors et des femmes, qui reste inférieur en France à la moyenne nordique. Ce n’est pas une objection au gel : c’est une objection à un gel sans politique d’accompagnement.

La proposition de Verdier-Molinié, prise isolément, est une mesure de trésorerie. Elle répond à la question “comment gagner du temps et stabiliser les comptes à court terme”. Elle ne répond pas à la question “comment construire un modèle soutenable à horizon vingt ans”. Ces deux questions ne sont pas contradictoires. Mais les confondre reviendrait à prendre la première pour la seconde.

Ce que les expériences étrangères montrent, au fond, c’est que les pays qui ont réussi leur consolidation budgétaire sans rupture sociale n’ont pas seulement gelé : ils ont simultanément réformé. La Suède a transformé son système de retraites. L’Allemagne a restructuré son marché du travail. Le Portugal a souffert mais reconstruit sa compétitivité. Le gel seul ne suffit pas à renverser une trajectoire. Il peut créer l’espace budgétaire nécessaire à une réforme plus profonde — à condition que cette réforme existe et qu’elle soit crédible.

La vraie question politique pour la France n’est donc pas “faut-il une année blanche ?”. C’est “quelle réforme est-elle prête à conduire simultanément, et avec quels acteurs, pour que le gel soit le début d’un redressement plutôt qu’un simple report du problème” ?

Sources

  1. Agnès Verdier-Molinié, “Faire une année blanche est la seule option crédible possible”, Fondation iFRAP, 2026 — https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/agnes-verdier-molinie-faire-une-annee-blanche-est-la-seule-option-credible-possible
  2. Eurostat, données sur les finances publiques des États membres de l’UE (déficits, dette, dépense en % du PIB), 2024-2025 — eurostat.ec.europa.eu
  3. Fipeco (François Ecalle), notes sur les finances publiques françaises — fipeco.fr
  4. Cour des comptes, rapport sur les dépenses fiscales, 2024
  5. Ministère de l’Économie et des Finances, projet de loi de finances 2025, annexes sur la charge de la dette
  6. INSEE – Comptes APU 2025 (mars 2026) — https://www.insee.fr/fr/statistiques/8956575
  7. INSEE – Comptes APU 2024 (mars 2025) — https://www.insee.fr/fr/statistiques/8540375
  8. Fipeco – Finances publiques zone euro 2024 — https://www.fipeco.fr/commentaire/Les%20finances%20publiques%20des%20pays%20de%20la%20zone%20euro%20en%202024
  9. Fipeco – Charge d’intérêts de la dette publique — https://www.fipeco.fr/fiche/La-charge-dint%C3%A9r%C3%AAts-de-la-dette-publique
  10. Assemblée nationale – Réponse ministérielle charge de la dette 2028 — https://questions.assemblee-nationale.fr/q17/17-9931QE.htm
  11. Sénat – Rapport PLF 2025 (commission des finances) — https://www.senat.fr/rap/l24-144-1/l24-144-14.html
  12. Wikipedia – Agnès Verdier-Molinié — https://fr.wikipedia.org/wiki/Agn%C3%A8s_Verdier-Molini%C3%A9