Pendant ce temps, dix pays d’Asie du Sud-Est ont coopéré pour renforcer une infrastructure régionale de surveillance épidémique. L’écart entre ces deux trajectoires dit quelque chose de précis sur la manière dont les démocraties gèrent le risque invisible : celui qui ne tue pas encore. L’Asie du Sud-Est a décidé d’investir dans le renforcement d’une infrastructure régionale de surveillance épidémique.

L’essentiel

  • L’ASEAN Plus Three a mis en place des coopérations de laboratoire et de surveillance épidémique.
  • Des audits sur les stocks stratégiques américains ont mis en évidence des défauts de reconstitution.
  • La préparation entre deux pandémies ne génère ni urgence électorale ni couverture médiatique, ce qui complique le financement durable de la préparation.
  • L’ASEAN a institutionnalisé la continuité de l’effort de préparation après la fin de la crise qui l’a motivé, résultat rare à l’échelle régionale.
  • Si la préparation sanitaire devient un outil de puissance, la viabilité d’une gouvernance mondiale de la résilience sera l’enjeu central de la prochaine décennie.

La mémoire courte coûte cher

En 2003, le SRAS tuait moins de mille personnes mais paralysait l’économie de Hong Kong pendant des semaines. En 2009, la grippe H1N1 montrait que même les pays riches manquaient de vaccins au bon moment. En 2020, les pénuries de masques dans les pays de l’OCDE ont illustré, de manière brutale, que stocker des ressources médicales en période calme était moins facile que de le promettre.

Les insuffisances de gestion des stocks stratégiques ont été relevées par le GAO et l’OIG HHS/ASPR. Le Strategic National Stockpile existe depuis 1999 précisément pour éviter ce type de rupture. Après le Covid-19, le Congrès a voté des crédits supplémentaires pour le renforcer. Pourtant, En 2020, certains masques distribués par le SNS étaient périmés; l’état actuel et l’ampleur d’éventuelles expirations d’antiviraux ne sont pas établis par cette source.

Les délais de reconstitution s’étendent sur plusieurs mois. Les délais de reconstitution des stocks s’étendent sur plusieurs mois, ce qui poserait un risque en cas de déclenchement soudain d’une nouvelle pandémie.

Le mécanisme de la dégradation est connu. Les budgets de reconstitution des stocks sont discrétionnaires. Ils concurrencent chaque année des dépenses plus visibles. Les élus arbitrent en faveur de ce que leurs électeurs voient : les hôpitaux, les médicaments, les soins. Les masques entreposés dans un entrepôt fédéral en Arizona n’ont pas de circonscription électorale.

Ils périment sans que personne ne soit comptable de leur disparition.

L’architecture régionale construite par l’ASEAN après 2003

L’Asie du Sud-Est a tiré une leçon différente des mêmes crises. Le SRAS de 2003, puis la grippe aviaire H5N1 de 2005-2006, ont frappé la région de plein fouet. La réponse a combiné surveillance régionale, capacités de laboratoire partagées et planification de stocks médicaux.

Le cadre ASEAN Plus Three, qui associe les dix membres de l’ASEAN à la Chine, au Japon et à la Corée du Sud, a progressivement institutionnalisé cette coopération. L’architecture régionale comprend des laboratoires partenaires capables de diagnostiquer rapidement de nouveaux agents pathogènes et de partager les résultats, ainsi que des outils de surveillance qui agrègent plusieurs jeux de données régionaux pour l’évaluation des risques.

L’architecture est imparfaite. Les intérêts nationaux freinent parfois le partage de données : aucun gouvernement n’aime annoncer une épidémie émergente le premier. Mais la structure existe, elle fonctionne, et elle a survécu à plusieurs alternances politiques dans les pays membres. C’est ce qui la distingue d’une promesse.

Rutger Bregman, dans Moral Ambition, identifie précisément ce type de problème comme un angle mort systématique : les défis qui sont décisifs en période de crise mais invisibles en période calme n’attirent ni les talents ni les financements, parce qu’ils ne produisent pas de signal d’alarme visible. La préparation pandémique entre dans cette catégorie. L’ASEAN a réussi à maintenir un effort institutionnel dans cet angle mort, là où la plupart des pays riches ont laissé l’attention se disperser après 2022.

Les démocraties à cycles courts et la mémoire institutionnelle

Les systèmes à mandat court ne créent aucune sanction politique pour l’abandon des investissements dont les bénéfices sont différés et conditionnels, ce qui rend leur financement durable difficile. Les investissements en préparation ne produisent pas de résultats visibles à court terme. La perte reste abstraite jusqu’au moment où elle devient catastrophique, et à ce moment-là, les responsables de l’arbitrage initial ont depuis longtemps quitté leurs fonctions.

Les cycles de financements temporaires et de retraits budgétaires rendent difficile le maintien de capacités de préparation à long terme.

La comparaison décrit des choix institutionnels et budgétaires distincts, sans permettre de conclure à un défaut structurel des démocraties électorales. Les mandats durent quatre à cinq ans. Les pandémies grippales historiques ont été décrites à des intervalles très variables, d’environ 10 à 50 ans. L’horizon d’un élu couvre rarement l’intervalle entre deux crises. Les fluctuations des financements publics peuvent éroder la préparation, sans causalité établie avec les cycles électoraux.

La contrainte est d’ordre institutionnel. Un sénateur qui vote en 2026 le budget de reconstitution des stocks stratégiques ne sera probablement plus en poste lors de la prochaine pandémie. Le bénéfice de son vote restera invisible pendant des années et sera capté par son successeur. L’incitation à investir dans la préparation se heurte à des obstacles structurels.

L’Europe illustre une version parallèle de ce mécanisme : les systèmes de santé européens sous-investissent chroniquement dans la prévention au profit du curatif, précisément parce que la prévention ne produit pas de résultat visible à court terme. La préparation pandémique est une forme extrême de prévention : ses bénéfices sont intégralement différés et conditionnels à un événement qu’on espère ne jamais vivre.

La lecture institutionnaliste, celle de Daron Acemoglu sur les conditions qui permettent aux institutions de survivre aux cycles politiques, ouvre une piste de réponse. Ce qui protège un investissement de long terme des arbitrages à court terme, c’est son inscription dans une structure qui le rend coûteux à défaire. Les agences indépendantes, les fonds dédiés, les obligations légales de reconstitution : autant de mécanismes qui desserrent la contrainte électorale. Le CDC dispose de tels mécanismes sur le papier. Les audits récents montrent que ces mécanismes se sont révélés insuffisants.

La géopolitique entre dans l’équation

La résilience sanitaire acquiert progressivement une dimension stratégique que la pandémie de Covid-19 a rendue évidente. En 2020 et 2021, les différences de préparation entre pays ont influencé leurs capacités de réaction initiale.

Cette observation nourrit une tension importante. La dimension stratégique croissante de la préparation sanitaire crée des tensions pour une gouvernance mondiale de la résilience. Un pays qui investit lourdement dans sa propre résilience peut être tenté de la traiter comme un avantage concurrentiel plutôt que comme un bien commun à partager.

L’Accord sur les pandémies, adopté le 20 mai 2025 après plus de trois ans de négociations, tente précisément de répondre à cette tension. Il encadre la surveillance et prévoit des mécanismes de partage, dont un futur mécanisme PABS dont les modalités restent en négociation. Mais il bute sur une difficulté fondamentale : les pays qui auront le plus investi dans leur préparation auront aussi le plus à perdre à partager leurs ressources en cas de crise. L’Accord est un instrument adopté mais pas encore ouvert à signature ni entré en vigueur, faute d’annexe PABS finalisée.

L’ASEAN navigue entre ces deux logiques. L’architecture Plus Three est conçue comme un outil régional de partage, pas comme un avantage exclusif. Mais elle est aussi un instrument de capacité régionale : les pays membres qui participent à la surveillance commune ont accès à une information épidémique plus riche. La coopération et la compétition ne s’excluent pas.

Les prochaines années comme test de solidité

La période 2027-2035 sera probablement décisive pour savoir si la préparation pandémique peut devenir une norme institutionnelle durable ou restera un investissement cyclique, fort après chaque crise et érodé dans les années qui suivent.

Plusieurs signaux méritent un suivi attentif. Le premier est budgétaire : les engagements de l’ASEAN Plus Three devront résister aux arbitrages politiques internes de chacun des treize pays membres. Plusieurs pays contribuent au financement. Si l’un d’eux traverse une crise économique sévère, la tentation de réduire sa contribution au cadre régional sera forte.

Le deuxième signal est américain. Les rapports sur l’état des stocks créent une opportunité de réforme. La question est de savoir si elle aboutit à une réforme structurelle, par exemple, une obligation légale de reconstitution assortie d’une inspection indépendante, ou à une correction budgétaire provisoire.

Le troisième signal est multilatéral. L’Accord adopté en 2025 reste incomplet tant que l’annexe PABS n’est pas finalisée; son examen est prévu au plus tard en mai 2027. Si ces mécanismes fonctionnent, c’est-à-dire si des pays choisissent effectivement de partager des ressources plutôt que de les réserver en cas de crise, ils fourniront une preuve de concept précieuse. Si l’accord reste lettre morte, la logique de la résilience nationale reprendra le dessus, et les investissements de l’ASEAN ressembleront davantage à une course aux armements sanitaires qu’à un bien commun régional.

Ce que Bregman appelle l’ambition morale institutionnalisée bute ici sur sa limite la plus dure : les institutions qui orientent les ressources vers les problèmes négligés fonctionnent mieux quand elles peuvent s’appuyer sur une conviction partagée que le problème est réel. Entre deux pandémies, cette conviction s’efface. La valeur de l’infrastructure bâtie par l’ASEAN sera visible quand la prochaine crise frappera, ce qui expose son maintien aux arbitrages politiques entre les crises.

La question centrale demeure ouverte : les institutions de préparation sanitaire peuvent-elles résister à l’oubli, ou la résilience se renégociera-t-elle dans l’urgence à chaque nouvelle crise.

Sources

  1. WHO Southeast Asia Regional Office, ASEAN Plus Three cooperation framework
  2. CDC Strategic National Stockpile, Audit 2026 (rapport interne, références citées par les think tanks régionaux)
  3. Rutger Bregman, Moral Ambition: Stop Wasting Your Talent and Start Making a Difference, https://www.moralambition.org/book
  4. OMS, Accord-cadre sur la préparation aux pandémies, 2024 (texte disponible sur who.int)
  5. Daron Acemoglu & Simon Johnson, Power and Progress, sur les conditions institutionnelles du partage des gains technologiques (Penguin Random House, 2023)