La France consacre environ 32 milliards d’euros par an à la formation professionnelle continue — soit près de 1,4 % du PIB, l’un des ratios les plus élevés d’Europe. Pourtant, six mois après une formation financée par Pôle emploi, moins d’un demandeur d’emploi sur deux a retrouvé un contrat stable. En Allemagne, ce taux dépasse 60 %. En Suède et au Danemark, il flirte avec 70 %. L’écart n’est pas marginal. Et il ne s’explique pas par le montant des investissements.

Cette anomalie dit quelque chose de précis sur la manière dont la France conçoit la formation : comme une politique publique à piloter depuis Paris, avec des cahiers des charges nationaux, des certifications centralisées, des budgets négociés branche par branche dans des instances paritaires éloignées des territoires. Les systèmes qui fonctionnent mieux fonctionnent différemment. Ils construisent un lien direct entre les besoins des employeurs locaux et les parcours proposés aux actifs. Ce n’est pas une nuance de conception. C’est une divergence fondamentale de gouvernance.

L’essentiel

  • La France dépense environ 1,4 % du PIB en formation professionnelle continue, contre 0,8 % pour l’Allemagne — mais le taux de retour à l’emploi stable six mois après formation y est inférieur de 15 à 20 points selon les données DARES et l’OCDE Employment Outlook.
  • L’Allemagne, le Danemark et la Suède organisent la formation au niveau régional et sectoriel, en lien direct avec les employeurs — les branches y définissent concrètement les compétences attendues, et les régions adaptent les contenus en temps réel.
  • En France, la réforme de 2018 a simplifié l’accès à la formation via le Compte Personnel de Formation (CPF), mais a généré une explosion des formations courtes peu certifiantes sans lien démontré avec l’emploi — un problème structurel identifié par la Cour des comptes en 2022 et 2024.
  • La réforme du CPF introduite en 2023 (reste à charge de 100 euros puis 50 euros) a réduit les inscriptions de 30 % mais n’a pas résolu la question de la pertinence des formations financées.
  • Le chantier de la gouvernance territoriale, plusieurs fois annoncé, reste en suspens politiquement.

Dépenser plus pour former moins bien : la démonstration par les chiffres

Les comparaisons internationales sont souvent trompeuses parce qu’elles mesurent des périmètres différents. Sur la formation professionnelle continue, l’OCDE a construit un indicateur harmonisé qui permet de comparer des choses comparables : les dépenses publiques et parafiscales consacrées à la formation des adultes actifs ou en recherche d’emploi.

Selon l’OCDE Employment Outlook, la France figure régulièrement dans le peloton de tête européen sur cet indicateur de dépense. L’Allemagne consacre une part significativement moindre de son PIB à cet effort — et pourtant, les indicateurs de résultat y sont systématiquement supérieurs. Cette apparente contradiction est au cœur de la littérature sur l’efficacité de la formation professionnelle depuis au moins vingt ans.

Les données de la DARES permettent d’affiner. En France, parmi les demandeurs d’emploi ayant suivi une formation prescrite par Pôle emploi (devenu France Travail), le taux d’accès à l’emploi durable à six mois tourne autour de 45 à 48 % selon les cohortes. C’est un résultat moyen — il cache des écarts importants selon les métiers et les bassins d’emploi. Mais il suffit à poser la question : pourquoi des pays qui dépensent moins par actif formé obtiennent-ils des taux de retour à l’emploi sensiblement plus élevés ?

La réponse n’est pas dans le montant. Elle est dans la chaîne entre formation et besoin.

Le modèle allemand n’est pas un miracle : c’est une architecture institutionnelle

Bertrand Martinot, économiste du marché du travail qui a passé une partie de sa carrière à l’analyse comparée des systèmes de formation, a identifié le mécanisme central dans plusieurs travaux publiés notamment à l’Institut Montaigne. Sa thèse, résumée schématiquement : les systèmes de formation efficaces ne se pilotent pas depuis une capitale. Ils s’organisent autour d’un lien direct entre les besoins réels des employeurs locaux et la conception des parcours proposés aux actifs.

En Allemagne, ce lien s’appelle le Verbundausbildung pour l’apprentissage et son équivalent pour la formation continue : une architecture dans laquelle les chambres consulaires, les Länder et les associations d’employeurs sectoriels co-construisent les référentiels de compétences et adaptent en permanence les contenus aux besoins du marché local. Les Chambers of Commerce allemandes ne valident pas des diplômes nationaux abstraits. Elles certifient des compétences dont elles connaissent la demande parce qu’elles la vivent de l’intérieur.

Le Danemark et la Suède fonctionnent sur une logique comparable, avec une dimension supplémentaire : la formation y est conçue comme une assurance collective contre le risque de déclassement, pas comme un outil d’insertion curative pour les demandeurs d’emploi les plus éloignés du marché. L’actif danois accède à la formation avant de perdre son emploi, en anticipation d’une reconversion. L’actif français y accède après, en réponse à un chômage déjà installé. Ce décalage temporel change tout à l’efficacité du dispositif.

Cette logique rappelle une observation plus large que les économistes institutionnalistes ont formulée dans d’autres contextes : les institutions ne sont pas neutres, leur architecture détermine les comportements. Comme le montrait une récente analyse sur le nearshoring mexicain, l’avantage compétitif brut ne vaut rien sans les institutions capables de le transformer en résultat économique durable. Le volume de dépenses en formation, sans les institutions pour les orienter, produit le même phénomène.

Ce que la réforme de 2018 a réellement changé — et ce qu’elle n’a pas résolu

La réforme de la formation professionnelle de 2018, portée par la loi “Avenir professionnel”, est souvent présentée comme une avancée majeure : elle a créé le Compte Personnel de Formation (CPF) en euros, simplifié l’accès aux formations, et supprimé le monopole des Opérateurs de Compétences (OPCO) sur la prescription des parcours. L’individualisation de la formation était l’objectif affiché. Elle a été partiellement atteinte.

Mais la Cour des comptes, dans deux rapports distincts publiés en 2022 puis en 2024, a documenté les effets pervers du dispositif. Le CPF en euros a déclenché une explosion de l’offre de formations courtes, souvent sans lien avec les besoins du marché du travail. Entre 2019 et 2022, les inscriptions via le CPF ont triplé. Mais l’essentiel de cette croissance a profité aux formations dites “de loisir certifiant” — permis de conduire, formations au bilan de compétences, cours de langue — plutôt qu’aux reconversions ciblées sur les secteurs en tension. La Cour des comptes estimait que la fraude et les formations sans valeur ajoutée représentaient plusieurs centaines de millions d’euros de dépenses annuelles.

Le gouvernement a répondu en 2023 par un reste à charge de 100 euros par formation, ramené à 50 euros ensuite. L’effet sur les inscriptions a été immédiat : une baisse de 30 % selon les données de la Caisse des dépôts qui gère le dispositif. Mais le vrai problème n’était pas l’accès trop facile à la formation. C’était l’absence de lien entre l’offre de formation et la demande réelle des employeurs. Un reste à charge de 50 euros ne construit pas ce lien.

C’est ici que la critique de Martinot touche quelque chose de structurel. La réforme de 2018 a donné aux individus la liberté de choisir leurs formations. Mais elle ne leur a pas donné les outils pour faire ce choix utilement. Et elle n’a pas créé l’architecture institutionnelle qui permettrait d’orienter cette liberté vers les compétences dont l’économie a besoin.

Pourquoi le pilotage national asphyxie la réactivité locale

La formation professionnelle française souffre d’un problème de temporalité autant que de gouvernance. Le cycle de certification des formations est long — plusieurs années s’écoulent entre l’identification d’un besoin, la conception du référentiel de compétences, la certification du titre et le déploiement des formations sur le territoire. Dans une économie où les besoins en compétences peuvent se transformer en douze à dix-huit mois sous l’effet des mutations technologiques, ce délai n’est pas un détail opérationnel. C’est un facteur structurel d’inadéquation.

Les employeurs français le vivent concrètement. Dans les secteurs en tension — transition énergétique, numérique, logistique, services à la personne — les entreprises peinent à trouver des actifs formés sur les compétences précises dont elles ont besoin, pendant que des formations certifiantes sur des métiers moins demandés continuent de se remplir parce qu’elles existent dans le catalogue et que les conseillers Pôle emploi les prescrivent faute d’alternatives connues.

L’Allemagne gère ce problème autrement. Les Länder ont compétence sur la formation continue et disposent de leviers budgétaires propres pour répondre aux besoins de leurs bassins industriels. Quand la transition de l’automobile exige des électriciens haute tension ou des techniciens en gestion de batteries, la Bavière peut adapter ses programmes en quelques mois. La France centralise cette décision dans des instances paritaires nationales où les négociations entre branches prennent des années.

Cette tension entre centralisation et subsidiarité n’est pas propre à la formation. Elle traverse toute l’organisation du système d’emploi français. Mais elle est particulièrement coûteuse ici parce que la formation est précisément l’outil censé assurer la fluidité du marché du travail. Si cet outil arrive avec deux ans de retard sur les besoins réels, il ne fluidifie rien.

La lecture concurrente : l’inégalité d’accès comme angle mort de la gouvernance

La thèse institutionnaliste de Martinot est solidement étayée. Mais elle a un angle mort qu’il faut nommer.

La décentralisation vers les bassins d’emploi et les branches présuppose que tous les actifs ont un accès équivalent à l’information sur les formations disponibles, les métiers en tension, et les perspectives d’emploi locales. Ce n’est pas le cas. Les économistes qui travaillent sur la distribution des gains du marché du travail, à l’image de Dani Rodrik sur les “good jobs”, ont documenté comment les réformes qui améliorent l’efficacité globale d’un système peuvent simultanément creuser les inégalités d’accès en défaveur des moins qualifiés.

En France, les données DARES montrent une concentration préoccupante de l’accès à la formation. Les actifs les plus diplômés accèdent deux à trois fois plus souvent à des formations qualifiantes que les actifs sans diplôme. Or le CPF, en donnant la liberté de choix à l’individu, a mécaniquement reproduit cette inégalité d’usage : ceux qui savent identifier la bonne formation, mobiliser leur compte, et s’orienter vers les bons organismes sont précisément ceux qui en ont le moins besoin.

La décentralisation vers les bassins d’emploi peut aggraver ce biais si elle n’est pas accompagnée d’un effort d’orientation et d’accompagnement renforcé pour les actifs les plus éloignés du marché. Le modèle danois le sait et y répond par un investissement massif dans le conseil individuel. Ce n’est pas simplement une décentralisation de la formation : c’est une décentralisation couplée à un service d’accompagnement personnalisé, financé publiquement, capable de compenser les inégalités d’information.

L’enjeu n’est donc pas de choisir entre efficacité et équité — comme si l’une devait être sacrifiée à l’autre. Les expériences nordiques montrent que les deux sont compatibles quand l’architecture institutionnelle est cohérente. La question est de savoir si la France est prête à construire cette architecture, ce qui suppose de résoudre simultanément le problème de la gouvernance territoriale et celui de l’accompagnement des publics les plus vulnérables.

C’est une question politique autant que technique. La même tension entre design institutionnel et résultats concrets traverse le débat sur l’éducation numérique : les choix de gouvernance déterminent les effets sur le terrain, souvent plus que les montants investis.

Des pistes qui avancent, lentement

Il serait inexact de présenter le système français comme immobile. Plusieurs expérimentations méritent d’être nommées parce qu’elles testent précisément les hypothèses en jeu.

Les “Pactes régionaux d’investissement dans les compétences” (PRIC), lancés dans le cadre du Plan d’investissement dans les compétences (PIC) entre 2018 et 2022, ont donné aux conseils régionaux une capacité de co-financement et de co-pilotage des formations avec l’État. Les évaluations conduites par la DARES et par France Stratégie montrent des résultats contrastés mais encourageants dans certaines régions : les taux d’accès à l’emploi des bénéficiaires étaient supérieurs à la moyenne nationale dans les régions qui avaient construit un lien fort avec les bassins industriels locaux. Le cas des Pays de la Loire, souvent cité, illustre ce que peut produire une coordination efficace entre conseil régional, OPCO et employeurs du secteur manufacturier.

France Travail, l’opérateur issu de la réforme de Pôle emploi en 2023, porte une ambition de meilleure coordination entre les acteurs de l’emploi et de la formation au niveau local. La loi du 18 décembre 2023 crée explicitement des comités locaux pour l’emploi, associant collectivités territoriales, employeurs et organismes de formation. C’est une architecture qui va dans le sens de ce que les comparaisons internationales suggèrent. Mais le dispositif est jeune, et les premiers retours d’expérience seront disponibles au mieux en 2025-2026.

La question n’est donc pas de savoir si la direction est bonne. Elle l’est probablement. C’est de savoir si les acteurs institutionnels — État, régions, branches professionnelles, employeurs — sont capables de construire ensemble une confiance opérationnelle suffisante pour que les dispositifs locaux fonctionnent réellement, sans être recentralisés au premier changement de gouvernement. Les économistes qui ont étudié comment les mêmes données peuvent produire des prescriptions opposées savent que le problème n’est jamais seulement technique : c’est aussi un problème de coalition politique capable de tenir une réforme dans la durée.

Trente-deux milliards dépensés chaque année pour former moins bien qu’un pays qui en dépense moins — ce n’est pas un problème de volonté ou de budget. C’est un problème d’architecture. Et les architectes sont déjà au travail, dans quelques régions, dans quelques bassins. La question est de savoir si ce qui fonctionne localement peut devenir la règle, plutôt que l’exception que les rapports citent pour montrer que le système peut, parfois, produire ce pour quoi il a été conçu.

Sources

  1. DARES — Données sur la formation professionnelle et le retour à l’emploi : https://dares.travail-emploi.gouv.fr/
  2. OCDE — Employment Outlook, indicateurs comparés de formation professionnelle et taux d’accès à l’emploi (OCDE, éditions annuelles)
  3. Cour des comptes — Rapports sur le Compte Personnel de Formation, 2022 et 2024 (Cour des comptes, Paris)
  4. Caisse des dépôts — Données d’utilisation du CPF, bilan annuel 2023
  5. France Stratégie — Évaluation du Plan d’investissement dans les compétences (PIC), rapports 2021-2023
  6. Bertrand Martinot — Travaux sur la formation professionnelle et le marché du travail, Institut Montaigne : https://www.institutmontaigne.org
  7. Dani Rodrik — Good Jobs, Harvard Kennedy School (travaux sur la distribution des gains du marché du travail)