L’Espagne a inscrit la démocratie au travail dans sa Constitution en 1978, et depuis 1978, l’article 129.2 n’a pas reçu de loi générale d’application, bien que des lois aient institué des droits limités de représentation, d’information et de consultation. Un rapport d’experts commandé par la ministre du Travail Yolanda Díaz propose aujourd’hui d’y remédier en attribuant entre un tiers et la moitié des sièges des conseils d’administration aux représentants des salariés. Une table a été convoquée, mais les principales organisations patronales CEOE et CEPYME ont refusé d’y participer, et l’Espagne se retrouve face à un choix que ses voisins ont déjà tranché.

L’essentiel

  • L’Espagne fait partie des grandes économies européennes sans dispositif obligatoire général de représentation des travailleurs au conseil dans le privé, malgré un article constitutionnel de 1978 qui la rend possible.
  • Le rapport Ferreras (2026), commandé par le ministère du Travail, propose d’attribuer 33 à 50 % des sièges de conseil d’administration aux représentants des travailleurs dans les grandes entreprises.
  • L’Allemagne, les pays nordiques, l’Autriche et les Pays-Bas ont adopté des modèles de codétermination qui montrent des effets positifs sur les salaires et la rétention, selon l’Institut syndical européen (ETUI).
  • La résistance patronale espagnole, portée par la confédération CEOE et les PME via la CEPYME, est réelle, et les syndicats UGT et CCOO soutiennent la réforme sans unanimité sur les modalités.
  • Trois trajectoires sont ouvertes : une loi ambitieuse dès 2027, un compromis partiel qui renforce les comités d’entreprise sans toucher les conseils, ou une codétermination formelle qui laisse le pouvoir réel intact.

Un article constitutionnel en attente depuis 1978

La Constitution espagnole de 1978 est explicite. Son article 129.2 dispose que les pouvoirs publics « promouvoiront efficacement les diverses formes de participation dans l’entreprise ». Pendant la Transition démocratique, ce langage était délibéré : il ouvrait la porte à une démocratie économique que les constituants n’ont pas eu le temps, ou le courage politique, de construire.

Quarante-huit ans ont passé. L’Espagne a rejoint l’Union européenne, traversé une crise financière, privatisé des pans entiers de son économie publique, et réformé son marché du travail à plusieurs reprises. L’article 129.2 reste très incomplètement appliqué, particulièrement pour la participation stratégique et l’accès à la propriété.

Pendant ce temps, cinq de ses principales partenaires européennes ont institutionnalisé la présence des salariés dans les instances de direction. En Allemagne, les grandes entreprises de plus de deux mille salariés accordent aux travailleurs la moitié des sièges de leur conseil de surveillance depuis la loi de codétermination de 1976. En Suède, au Danemark, en Autriche et aux Pays-Bas, des variantes de ce modèle sont en vigueur depuis les années 1970 et 1980. La France a introduit des administrateurs salariés dans les grandes sociétés cotées en 2013, avec une représentation minoritaire qui reste cependant obligatoire.

L’Espagne fait partie d’un groupe de pays européens sans loi générale de représentation des travailleurs au conseil. Selon l’Institut syndical européen, qui cartographie les régimes de représentation des travailleurs dans les conseils d’administration à travers l’UE, dans le secteur privé ordinaire, les salariés n’ont généralement pas de représentation directe dans les conseils, à l’exception notamment des coopératives et de quelques cas publics.

Les propositions du rapport Ferreras

En 2025, Yolanda Díaz a commandé à un comité d’experts un rapport sur la démocratie au travail. Ivana Ferreras, sociologue de l’économie à l’université catholique de Louvain et auteure de Firms as Political Entities, a coordonné les travaux. Le document, publié en février 2026 et intitulé Two Promises to Those Who Work: Voice and Ownership, formule deux types de recommandations.

La première porte sur la voix. Les auteurs proposent d’attribuer entre 33 et 50 % des sièges des conseils d’administration des grandes entreprises à des représentants élus par les salariés. Le seuil exact dépendrait de la taille de l’entreprise. La logique est explicite : un conseil d’administration est un lieu de décision sur les investissements, les rémunérations des dirigeants, les restructurations et les stratégies de long terme. Les salariés, dont l’emploi dépend de ces décisions, n’y ont aujourd’hui aucune voix directe.

La seconde promesse porte sur la propriété. Le rapport explore des mécanismes d’actionnariat salarié qui permettraient aux travailleurs de détenir une fraction du capital des entreprises où ils travaillent. Cette dimension reste moins développée dans le texte et fait l’objet d’une attention politique moindre dans les discussions actuelles.

Le rapport Ferreras se distingue des propositions habituelles de consultation des salariés par son ambition juridique. Les administrateurs représentant les travailleurs auraient les mêmes droits et les mêmes responsabilités que les administrateurs représentant les actionnaires. Ils participeraient aux délibérations, voteraient et engageraient leur responsabilité. La formule est délibérative, non consultative.

Les enseignements de l’expérience européenne

Comprendre ce que propose l’Espagne suppose de regarder ce que ses voisins ont construit, et ce que quatre décennies de codétermination ont produit.

L’ETUI a documenté les effets des différents régimes de représentation dans les conseils. Les conclusions sont nuancées mais orientées. Dans les pays où la codétermination est ancienne et ancrée, Allemagne, Suède, Danemark, Autriche, les travailleurs représentés aux conseils ont tendance à obtenir des augmentations salariales plus élevées et une meilleure stabilité de l’emploi lors des restructurations. L’investissement dans la formation professionnelle est aussi supérieur à la moyenne européenne dans ces mêmes pays, selon les données de l’OCDE.

L’argument causal n’est pas simple à établir. Les pays où la codétermination est forte sont aussi des pays à fortes traditions syndicales, à haut niveau de négociation collective et à systèmes éducatifs performants. Démêler l’effet propre de la représentation au conseil de ces autres facteurs reste un défi pour les chercheurs. Mais le corrélat est solide : dans aucun des pays qui ont instauré la codétermination, le dispositif n’a été supprimé.

La France offre un cas intermédiaire utile. La loi de 2013 sur la sécurisation de l’emploi, puis la loi Pacte de 2019, ont rendu obligatoire la présence d’administrateurs salariés dans les conseils des grandes sociétés. La représentation est minoritaire, entre un et trois sièges selon la taille du conseil, et les administrateurs salariés français témoignent d’un accès réel à l’information stratégique, mais d’une influence limitée sur les décisions. C’est précisément ce modèle que Ferreras et ses coauteurs entendent dépasser en proposant une représentation atteignant un tiers, voire la moitié, des sièges.

L’expérience allemande est la référence la plus citée dans le rapport. Depuis 1976, les grandes entreprises allemandes concernées ont une représentation paritaire des salariés et des actionnaires au conseil de surveillance, organe qui nomme le directoire et approuve les grandes orientations stratégiques. La présidence reste aux actionnaires, qui disposent d’une voix prépondérante en cas d’égalité. Ce compromis a permis à la codétermination allemande de survivre à quarante-huit ans de gouvernements de différentes couleurs politiques. C’est aussi ce compromis que les patrons espagnols regardent avec la plus grande méfiance.

Les résistances patronales et les conditions du compromis

La CEOE, la confédération patronale espagnole, et la CEPYME, qui représente les petites et moyennes entreprises, ont réagi avec prudence aux premières communications du ministère. Leur argument principal est celui de la compétitivité. Dans les secteurs exposés à la concurrence internationale, imposer un partage du pouvoir décisionnel avec les salariés pourrait, selon eux, ralentir les prises de décision et décourager l’investissement étranger. L’argument est familier : il a été avancé en Allemagne en 1976, en France en 2013, et dans chacun des pays qui ont introduit des administrateurs salariés.

L’expérience européenne montre que la résistance patronale initiale tend à s’atténuer une fois le dispositif installé. Les chefs d’entreprise allemands ont appris à travailler avec leurs conseils de codétermination. Beaucoup d’entre eux défendent aujourd’hui le système, en faisant valoir qu’il favorise l’anticipation des conflits sociaux et la construction de consensus autour des grandes décisions stratégiques. La formation de capital dans les grandes entreprises allemandes n’a pas subi de déclin structurel attribuable à la codétermination, mais cette conclusion mérite une réserve : l’environnement économique, la taille des entreprises et le tissu industriel diffèrent sensiblement entre l’Allemagne et l’Espagne.

Les syndicats espagnols, UGT et CCOO, soutiennent le principe de la réforme. Leur soutien est toutefois conditionnel sur un point qui structure les négociations : la définition du seuil à partir duquel les entreprises seraient soumises à la codétermination. Si ce seuil est fixé trop haut, une grande partie du tissu économique espagnol, dominé par les PME, échappera à la réforme. Si le seuil est trop bas, la résistance patronale sera maximale.

C’est dans cet espace que se jouent les négociations actuelles. Selon les informations disponibles dans la presse espagnole (Ara, Social Europe), les discussions portent notamment sur un seuil de déclenchement lié au nombre de salariés, une logique comparable à celle de la directive européenne sur les comités d’entreprise européens, qui s’applique aux entreprises de plus de mille salariés opérant dans au moins deux États membres. Cette architecture européenne de la représentation des travailleurs coexiste depuis trente ans avec des marchés du travail très différents, et l’Espagne doit décider si elle s’y aligne par le haut ou par le milieu.

La codétermination et la répartition des gains

La représentation au conseil touche à la distribution du pouvoir économique sur le long terme, et par là à la répartition des gains de productivité entre capital et travail.

La littérature sur ce point, bien que hétérogène, suggère un mécanisme. Dans les entreprises où les salariés siègent au conseil, les rémunérations des dirigeants sont en moyenne plus basses qu’ailleurs, à taille et secteur comparables. La raison est mécanique : les administrateurs salariés votent sur les rémunérations des dirigeants et tendent à modérer les packages les plus élevés. En parallèle, les salaires médians dans ces mêmes entreprises tendent à progresser plus vite. L’effet agrégé, sur une économie entière, peut être substantiel.

C’est l’une des raisons pour lesquelles l’héritage et le patrimoine restent des déterminants aussi puissants de la richesse dans les pays où le travail n’a pas de voix dans les instances où la valeur se distribue.

La codétermination n’est pas le seul levier disponible. La négociation collective, le niveau du salaire minimum, la fiscalité sur les revenus du capital et les politiques d’investissement public jouent tous un rôle dans la façon dont la croissance se répartit. Mais la représentation au conseil agit à un point nodal : là où les décisions sur les salaires, les restructurations et les dividendes sont effectivement prises. C’est pourquoi les chercheurs comme Acemoglu et Johnson, dans leurs travaux sur la captation des gains technologiques, insistent sur les institutions de gouvernance comme leviers d’une distribution plus équitable des fruits de la croissance.

Ce qui se joue entre 2027 et 2035

Trois trajectoires sont ouvertes pour l’Espagne, et leur issue aura des effets au-delà des Pyrénées.

La première est celle d’une législation ambitieuse dès 2027. Si un accord débouchait sur une loi effectivement appliquée instaurant une représentation substantielle, l’Espagne se rapprocherait des pays à forte codétermination. Dans ce scénario, la pression sur la Belgique et la France pour renforcer leurs propres dispositifs augmenterait. La Commission européenne, qui travaille depuis plusieurs années à des propositions sur la démocratie au travail, disposerait d’un précédent politique supplémentaire pour avancer vers une directive.

La deuxième trajectoire est celle du compromis partiel. La résistance patronale retarde la loi au-delà de la législature actuelle, et le gouvernement opte pour un renforcement des comités d’entreprise, organes consultatifs déjà existants, sans toucher aux conseils d’administration. C’est une avancée réelle mais d’une nature différente : les comités d’entreprise sont informés et consultés, ils ne délibèrent pas et ne votent pas. Dans ce scénario, l’Espagne reste en deçà du seuil de la codétermination au sens européen du terme.

La troisième trajectoire est celle de la codétermination formelle sans substance. Une loi est adoptée, elle crée des postes d’administrateurs salariés, mais ceux-ci sont nommés ou tolérés pour leur conformité plutôt que choisis pour représenter réellement les intérêts des travailleurs. Les conseils d’administration fonctionnent alors comme avant, avec des visages supplémentaires. Ce scénario, qui n’est pas théorique, certains observateurs du cas français pointent des dynamiques similaires dans les plus grands groupes du CAC 40 -, dépend largement de la qualité des mécanismes d’élection et de protection des administrateurs salariés.

Les signaux qui permettront de distinguer ces trajectoires dans les prochains mois sont lisibles. Un accord cadre entre CEOE et syndicats avant l’été 2026 renforcerait la probabilité du premier scénario. Une rupture des négociations, ou un report sine die, pousserait vers le deuxième. Et le contenu précis d’un texte législatif, notamment les règles sur l’élection des administrateurs salariés, leur formation, leur protection contre le licenciement et leur accès aux informations stratégiques, sera le test ultime du troisième.

Dans un contexte où la concentration du patrimoine et les inégalités salariales structurent de plus en plus le débat politique en Europe, la question espagnole n’est pas technique. Elle pose un choix que les sociétés démocratiques évitent depuis longtemps : jusqu’où la démocratie s’applique-t-elle dans les organisations qui produisent la richesse ?

L’Espagne a quarante-huit ans de retard sur sa propre Constitution. Elle a aussi, pour la première fois, un rapport sérieux, des négociations réelles, et une ministre déterminée à les faire aboutir.

Sources

  1. Ferreras et al. (2026), Two Promises to Those Who Work: Voice and Ownership, Comité d’experts sur la démocratie au travail, ministère du Travail espagnol
  2. Institut syndical européen (ETUI), Board-level Representation in Europe, données comparatives sur la codétermination dans les États membres (etui.org)
  3. Ministère du Travail espagnol, déclarations d’avril-mai 2026 sur les négociations en cours
  4. The Nation, entretien avec Yolanda Díaz, mai 2026
  5. Social Europe et Ara, couverture des négociations patronat-syndicats sur la codétermination, 2026
  6. Constitution espagnole de 1978, article 129.2