Les négociations de PACER Plus ont été conclues le 20 avril 2017 par quatorze membres du Forum des îles du Pacifique ; l’accord a d’abord été signé par dix États en juin 2017, puis Vanuatu est devenu le onzième signataire. Des travaux d’harmonisation douanière sont menés : PACER Plus livre en 2025 un bilan qui mérite d’être examiné. PACER Plus est un accord régional multilatéral, dont l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont parties et principaux bailleurs du dispositif de mise en œuvre. Il a établi un cadre pour les relations commerciales entre ses parties.
L’essentiel
- PACER Plus réunit 10 signataires sur 16 États invités, Fidji et la Papouasie-Nouvelle-Guinée restant absents ou retardataires.
- Les 19 millions de dollars australiens promis pour le renforcement des capacités représentent une fraction minuscule des besoins structurels des économies insulaires concernées.
- L’accord a produit en 2025 une harmonisation douanière partielle, sans synchronisation régionale effective entre les signataires.
- Un accord commercial entre partenaires très asymétriques tend à consolider l’ordre existant plutôt qu’à redistribuer les leviers du développement.
- Des voies d’amélioration existent, notamment sur la mobilité de la main-d’œuvre et l’accès préférentiel aux marchés australien et néo-zélandais, si les mécanismes de révision sont activés.
Un accord que les plus grandes économies du Pacifique ont refusé de signer
Commençons par le fait qui dérange le plus. Fidji est la deuxième économie des îles du Pacifique. La Papouasie-Nouvelle-Guinée est la première, de loin. Ni l’une ni l’autre ne font partie des signataires actifs de PACER Plus. Fidji n’a pas signé PACER Plus, jugeant le texte alors proposé insuffisamment favorable à ses intérêts et à ses besoins de développement ; elle a nié s’être retirée des négociations.
La PNG n’a pas signé PACER Plus et n’est donc pas en attente de ratification.
Les autres membres du Forum pouvaient manifester leur intérêt ou accéder ultérieurement à l’accord ; quatre pays ayant conclu les négociations n’avaient pas signé lors de la cérémonie initiale de juin 2017 ; après la signature du Vanuatu en septembre 2017, il en restait trois. Plusieurs ne l’ont pas fait. Les dix parties actives sont l’Australie, les Îles Cook, Kiribati, la Nouvelle-Zélande, Niue, Samoa, les Îles Salomon, Tonga, Tuvalu et Vanuatu. Ces économies partagent plusieurs caractéristiques : forte dépendance aux importations, recettes douanières représentant une part significative des budgets publics, et capacités administratives réduites pour mettre en œuvre des engagements commerciaux complexes.
L’absence de Fidji et de la PNG crée une lacune structurelle. L’exclusion de Fidji et de la PNG limite fortement la couverture économique et politique de PACER Plus, sans empêcher juridiquement qu’il soit qualifié d’accord régional. Port Moresby et Suva comptent parmi les pôles régionaux pour les chaînes d’approvisionnement, les flux de capitaux et les mouvements de personnes. Le cadre vise l’intégration régionale, mais son ambition et sa portée sont sensiblement limitées par l’absence de Fidji et de la PNG.
Portée et limites de 19 millions de dollars australiens
Ce mécanisme révèle une limite structurelle plus profonde : le renforcement des capacités administratives et la transformation productive obéissent à des logiques temporelles incompatibles. Former des agents douaniers ou standardiser des procédures produit des effets mesurables à court terme, ce qui satisfait les exigences de redevabilité des bailleurs. Diversifier une économie insulaire dépendante des importations exige des investissements coordonnés dans la formation, les infrastructures et les débouchés commerciaux. Le texte du traité n’établit pas de hiérarchie entre les priorités de ses parties.
L’Australie a financé 19 millions de dollars australiens dans un paquet de mise en œuvre pour 2021-2025, complété par 7 millions de dollars néo-zélandais. Le programme finance notamment la modernisation douanière, les capacités SPS et des travaux d’appui commercial ; les formations douanières, les règles d’origine et les systèmes informatiques constituent des activités possibles, sans représenter l’affectation exhaustive et chiffrée du paquet. Ce sont des besoins réels.
Mais le chiffre doit être replacé dans son contexte. Les recettes douanières peuvent être importantes dans certains États insulaires, mais leur part exacte n’est pas établie par les sources disponibles. Quand un accord commercial prévoit la réduction progressive de ces tarifs, la perte budgétaire ne s’autofinance pas spontanément. Elle exige une réforme fiscale compensatrice, une augmentation des recettes intérieures, ou des transferts extérieurs. Les 19 millions AUD relèvent de l’appui à la mise en œuvre et au renforcement des capacités commerciales ; ils ne constituent pas un fonds explicite de compensation des pertes tarifaires, mais leur champ ne se limite pas aux coûts administratifs.
Ce déséquilibre est un problème classique dans les accords commerciaux entre pays développés et pays en développement. Les effets d’un accord qui libéralise les échanges sans investir parallèlement dans les capacités productives locales dépendent des conditions de sa mise en œuvre. L’application de PACER Plus dépend de sa mise en œuvre par les parties.
L’harmonisation douanière partielle de 2025, une étape réelle mais insuffisante
Des travaux d’harmonisation des procédures douanières sont menés entre plusieurs parties à l’accord. Des modernisations et des alignements douaniers ont été engagés, avec des gains documentés dans certains pays ; une standardisation générale des formulaires et une baisse généralisée des délais portuaires ne sont pas établies. Pour un commerçant des Îles Salomon qui exporte vers l’Australie, cela représente une simplification concrète et mesurable.
Ce résultat mérite d’être reconnu pour ce qu’il est : un progrès administratif réel, produit d’un travail technique patient entre administrations très différentes en termes de moyens. La coopération douanière est l’une des rares dimensions de PACER Plus où les bénéfices sont visibles et distribués de manière relativement équitable entre signataires.
Le problème vient de ce que l’harmonisation douanière partielle ne garantit pas une synchronisation régionale. Les calendriers de réduction tarifaire diffèrent selon les pays. Les listes d’exclusions varient. Les règles d’origine, qui déterminent si un produit est bien “originaire” d’un pays signataire pour bénéficier des préférences tarifaires, comportent des exigences techniques, mais PACER Plus les présente comme modernisées et flexibles afin de faciliter l’accès préférentiel, y compris avec des intrants externes. Les flux commerciaux intra-régionaux peuvent rester concentrés sur des produits primaires et peu diversifiés.
L’harmonisation douanière ne traite pas à elle seule de la diversification des échanges intra-régionaux.
Mobilité de la main-d’œuvre : le levier sous-utilisé
Cette sous-utilisation s’explique aussi par une asymétrie d’intérêts difficile à résoudre dans le cadre actuel. Les économies réceptrices bénéficient d’une main-d’œuvre flexible à faible coût sectoriel, sans s’engager sur des volumes garantis ni sur des voies de qualification progressive pour les travailleurs concernés. Les économies émettrices supportent les coûts sociaux de l’émigration temporaire, notamment la pression sur les structures familiales et communautaires ; l’Arrangement ne crée pas de mécanisme explicite d’indemnisation financière de ces coûts, mais il prévoit la prise en compte des enjeux sociaux ainsi que des mesures de coopération et de renforcement institutionnel. Cette dissymétrie des bénéfices et des charges peut limiter la portée des dispositions sur la mobilité.
PACER Plus contient un chapitre sur le mouvement temporaire de personnes, surtout lié aux services et aux catégories qualifiées. La mobilité des travailleurs peu ou semi-qualifiés est principalement organisée par l’Arrangement on Labour Mobility et des programmes nationaux.
Ce levier est potentiellement plus transformateur que les réductions tarifaires. Les envois de fonds des travailleurs migrants constituent une source de revenus significative pour des économies comme Tonga ou Samoa, des pays qui n’ont pas tous signé PACER Plus mais qui participent à des programmes connexes. Pour les petites économies insulaires, la mobilité de la main-d’œuvre génère des flux financiers qui peuvent financer l’éducation, la santé, la construction, et indirectement nourrir une demande locale.
La question est de savoir si les dispositions de PACER Plus sur la mobilité sont suffisamment ambitieuses pour faire la différence. PACER Plus ne prévoit pas de contingents généraux ; les conditions d’éligibilité et les éventuelles limites quantitatives relèvent des programmes nationaux de mobilité de la main-d’œuvre. Le potentiel de PACER Plus dépend notamment de l’approfondissement du chapitre mobilité et de la libéralisation tarifaire. C’est une hypothèse que les mécanismes de révision de l’accord devraient examiner sérieusement.
La géopolitique de l’accord : l’Australie joue aussi sa partition
Il serait naïf de lire PACER Plus uniquement comme un instrument de développement. PACER Plus évolue dans un contexte de compétition stratégique accrue dans le Pacifique, mais les sources primaires consultées n’établissent pas que son objectif était de maintenir l’influence australienne. Les investissements chinois dans les infrastructures portuaires, les accords bilatéraux de sécurité, les prêts aux gouvernements insulaires : tout cela a modifié le paysage régional depuis le milieu des années 2010.
PACER Plus instaure des mécanismes de coopération entre ses parties. L’accord crée des mécanismes de consultation régulière, des structures institutionnelles communes, des habitudes de coopération administrative. Ces effets, moins visibles que les tarifs, sont peut-être les plus durables. L’accord renforce la coopération et certaines convergences réglementaires entre ses parties, sans démontrer à lui seul une mise sous orbite réglementaire des États insulaires.
Ce double objectif, développement et influence, n’est pas nécessairement contradictoire. Mais il crée des tensions. Fidji a refusé de signer en estimant que le texte ne répondait pas à ses intérêts et risquait d’affecter son développement ; les intérêts australiens dans l’accord ne sont pas établis par cette source. Cette perception, fondée ou non, affaiblit la légitimité politique du cadre et rend plus difficile l’adhésion des États qui hésitent encore.
La même tension entre partenaires aux ressources très inégales se retrouve dans d’autres contextes régionaux. Comme le montre l’analyse du drift démocratique en Amérique latine, l’appréciation de la légitimité et des bénéfices mutuels d’une architecture institutionnelle relève de ses membres.
Ce qu’un accord entre inégaux peut produire si on le réoriente
Le bilan de 2025 est donc mitigé, mais pas désespérant. L’harmonisation douanière partielle existe. Les institutions de révision existent. La mobilité de la main-d’œuvre est dans le texte. Ces acquis ne sont pas nuls.
La question est de savoir si les mécanismes de révision de l’accord seront utilisés pour corriger les asymétries les plus visibles.
Trois pistes sont régulièrement évoquées par les chercheurs et praticiens du développement du Pacifique. La première : élargir les dispositions sur la mobilité de la main-d’œuvre, en augmentant les contingents et en simplifiant les conditions d’accès pour les travailleurs des économies les plus vulnérables. La deuxième : augmenter substantiellement le volet renforcement des capacités, avec un ciblage prioritaire sur la diversification productive plutôt que sur la seule conformité réglementaire. La troisième : ouvrir des négociations spécifiques avec les États qui ne participent pas à l’accord.
La réflexion sur ce que les institutions économiques régionales peuvent réellement produire dans un contexte d’asymétrie forte est ancienne. Elle rejoint, sur un plan différent, les questions que pose l’économie de l’assemblage sans conception : un cadre commercial peut générer des flux qui ne modifient pas nécessairement les structures productives locales. Le Pacifique insulaire n’a pas besoin d’un accord de plus qui consolide sa position de fournisseur de matières premières et de destination touristique. Un cadre commercial peut inclure des mesures destinées à soutenir la diversification économique.
La capacité de PACER Plus à soutenir la diversification économique dépend de sa mise en œuvre. Les clauses de révision de l’accord permettent aux parties de discuter de sa mise en œuvre. Les mécanismes de révision peuvent donner lieu à des discussions sur la mise en œuvre de l’accord.
Sources
- SIBC, PACER Plus Joint Committee Charts Strategic Path Forward for Pacific Trade and Development
- DFAT Australia, PACER Plus Implementation Unit (rapports annuels, sans URL stable garantie)
- UN LDC Portal, profils des pays les moins avancés du Pacifique
- Forum des îles du Pacifique, Secrétariat, rapports sur les flux commerciaux intra-régionaux
- Lowy Institute, analyses sur la mobilité de la main-d’œuvre dans le Pacifique