Entre 2008 et 2023, la part du budget municipal de Belo Horizonte allouée aux projets choisis par les habitants est passée de 4,2 % à 0,2 %, vidant le dispositif de toute substance. La ville brésilienne vient d’adopter un plancher légal de 1 % de la recette courante nette, opposable à chaque exécutif successif. Pour les trois mille villes dans le monde ayant expérimenté le budget participatif, cette réforme pose un problème concret : une décision citoyenne n’a de portée réelle que si l’administration engage les fonds correspondants.
L’essentiel
- La participation citoyenne ne survit aux alternances politiques que si le vote produit une obligation budgétaire, pas une dotation que l’exécutif peut réduire à volonté.
- À Belo Horizonte, le budget participatif est tombé de 4,2 % du budget municipal en 2008 à 0,2 % en 2023 ; la Chambre municipale a instauré un plancher légal de 1 % de la recette courante nette (Câmara Municipal de Belo Horizonte, Nota Técnica nº 55/2025).
- Le mécanisme central est la séparation entre délibération et financement : sans plancher obligatoire, la décision citoyenne reste suspendue à la volonté du maire en place.
- En janvier 2025, 280 projets votés restaient à livrer, héritage d’un cycle où les engagements s’accumulaient sans crédit assuré.
- La question ouverte est de savoir si une fraction garantie suffit à éviter un nouveau stock de projets non financés, ou si le plancher doit s’accompagner d’une capacité d’exécution administrative renforcée.
Vingt ans de décrochage
Porto Alegre a inventé le budget participatif en 1989. L’idée était nette : donner aux habitants le droit de voter sur une fraction du budget municipal, puis exécuter ce que le vote produit. Le modèle a essaimé rapidement. Belo Horizonte, troisième ville du Brésil avec trois millions d’habitants, l’a adopté en 1993. À son apogée, en 2008, le dispositif représentait 4,2 % du budget municipal, soit une enveloppe réelle sur laquelle les habitants exerçaient un choix vérifiable.
Ce qui s’est passé ensuite est documenté avec précision dans la Nota Técnica nº 55/2025 de la Chambre municipale. La part a diminué globalement entre 2008 et 2023, avec des fluctuations selon les années, avant que la loi organique municipale n’impose un niveau minimal. En 2023, elle atteignait 0,2 %. Le vote existait encore. Les réunions de quartier avaient lieu.
Les projets étaient sélectionnés. Mais les ressources disponibles étaient insuffisantes au regard du passif de projets à exécuter.
Le cas de Belo Horizonte illustre un problème structurel que les partisans du budget participatif ont longtemps sous-estimé. La délibération et le financement sont deux actes distincts. Le premier peut être préservé sans le second : il suffit de maintenir les assemblées, de publier les résultats, d’entretenir l’apparence d’une participation. Ce que les habitants décident n’engage alors l’administration que dans les limites de ce que l’exécutif accepte d’allouer cette année-là, jusqu’à ce qu’une obligation légale change cette logique.
Le stock de projets non livrés, symptôme d’un contrat rompu
La rupture de confiance qui découle d’un stock de projets non livrés agit de manière cumulative. Chaque cycle de vote qui s’ouvre alors que les engagements précédents restent pendants affaiblit la légitimité du dispositif auprès des habitants les plus assidus, c’est-à-dire ceux dont la participation régulière conditionne la vitalité des assemblées. Ce sont eux qui transmettent l’information dans les quartiers et qui mobilisent les nouveaux participants. Quand leur expérience répétée est celle d’un vote sans suite, leur retrait entraîne une contraction de la participation bien au-delà du cercle de ceux directement concernés par un projet non livré.
La chute des crédits a produit un effet mécanique : les projets votés ne trouvaient plus de financement pour être exécutés. Au début de 2017, la Prefeitura faisait état d’environ 450 projets de l’OP en attente, arrêtés ou non commencés. Ce chiffre dit quelque chose de précis sur la nature du problème : les habitants avaient voté, l’administration avait enregistré les projets des rondes précédentes, mais les ressources disponibles ne permettaient plus de les exécuter.
Un stock de projets non livrés est plus qu’un retard administratif. C’est une rupture de contrat visible. Chaque habitant qui a voté pour un projet en attente depuis trois, cinq ou sept ans dispose d’une preuve concrète que sa décision n’a pas compté. La confiance dans le mécanisme s’érode en proportion. Les taux de participation aux assemblées suivent la même courbe que les crédits.
En janvier 2025, 280 projets restaient à terminer selon la même note technique. Le chiffre a baissé par rapport à 2016, mais il reste considérable. Ces 280 projets sont le passif visible d’années où le vote et le budget ont fonctionné dans deux temporalités déconnectées.
Ce décalage entre délibération et exécution se retrouve dans d’autres contextes, notamment celui de la coordination locale des services sociaux : lorsque les décisions se prennent à un niveau et les ressources à un autre, la mise en œuvre devient aléatoire. Ce problème est structurel à toute innovation institutionnelle qui sépare la décision de son financement.
Le plancher légal comme réponse architecturale
La réforme adoptée par la Chambre municipale de Belo Horizonte répond à ce problème par un changement d’architecture. Le budget participatif n’est plus une dotation que l’exécutif peut ajuster chaque année selon ses priorités. Il devient une obligation inscrite dans la loi municipale : au moins 1 % de la recette courante nette doit être alloué aux projets choisis par les habitants, quel que soit le maire en place.
Un plancher de 1 % reste modeste en valeur absolue, mais une obligation légale opposable change la nature juridique du dispositif. L’exécutif qui ne respecte pas ce plancher viole une contrainte formelle, ce qui ouvre des recours. La décision citoyenne acquiert ainsi une opposabilité qu’elle n’avait pas.
Le choix du seuil de 1 % de la recette courante nette mérite attention. La recette courante nette mesure les ressources réellement disponibles après déduction des transferts obligatoires. C’est la part du budget sur laquelle la ville exerce une vraie discrétion. Indexer le plancher sur cette grandeur plutôt que sur le budget brut rend la contrainte plus robuste : elle s’adapte aux variations de ressources sans pouvoir être contournée par une modification de la structure budgétaire.
Trois mille expériences, une fragilité commune
Belo Horizonte n’est pas un cas isolé. Le budget participatif a été adopté par plus de trois mille villes dans le monde depuis Porto Alegre. En Europe, des villes comme Séville, Lisbonne et Paris ont déployé des dispositifs similaires. En Afrique, Dakar et plusieurs villes kenyanes ont expérimenté des versions adaptées. En Asie du Sud, des municipalités indiennes ont intégré des éléments participatifs dans leurs budgets locaux.
L’histoire de ces expériences est marquée par une asymétrie répétée. Les dispositifs progressent sous des exécutifs favorables et régressent sous des exécutifs hostiles. La continuité du vote ne garantit pas la continuité du financement. Les travaux académiques sur ces expériences, notamment ceux de chercheurs comme Yves Sintomer et Brian Wampler qui ont comparé des dizaines de cas sur plusieurs continents, montrent que la pérennité du dispositif dépend moins de l’enthousiasme initial que des mécanismes institutionnels qui le protègent des alternances.
C’est précisément ce mécanisme que Belo Horizonte tente de construire. La réforme peut être lue comme une réponse au problème le plus fréquemment documenté dans la littérature sur le sujet : la participation citoyenne s’effondre quand elle reste une décision discrétionnaire de l’exécutif plutôt qu’une obligation institutionnelle.
La contrainte financière sans capacité d’exécution
La séparation entre financement garanti et capacité d’exécution introduit une forme de décalage qui reproduit, à un autre niveau, la logique même que la réforme cherche à corriger. Le vote produit un droit formel à un crédit, mais ce crédit ne se transforme en réalisation que si la chaîne administrative aval fonctionne sans rupture. Or cette chaîne dépend de ressources humaines et procédurales qui ne sont pas automatiquement renforcées par l’existence d’un plancher légal, si bien que la contrainte financière peut devenir visible sans que la contrainte opérationnelle soit jamais rendue publique ni opposable.
La question que pose la réforme va au-delà du plancher lui-même. Garantir le financement résout le problème de la dépréciation budgétaire. Mais les 280 projets encore en attente en janvier 2025 signalent un second problème : la capacité administrative à transformer des votes en réalisations concrètes.
Un projet voté doit être conçu techniquement, soumis aux procédures d’appel d’offres, attribué, suivi et livré. Dans une ville de trois millions d’habitants, cette chaîne d’exécution mobilise des équipes techniques et des délais incompressibles. Si le plancher légal garantit les crédits mais ne renforce pas la capacité d’ingénierie et de suivi, le risque est de reconstituer un stock d’engagements non tenus, cette fois pour des raisons administratives plutôt que financières.
La note technique de la Chambre municipale identifie ce risque. Elle documente les goulots d’étranglement dans la phase d’exécution et recommande un renforcement des équipes de suivi. La réforme du plancher légal ne sera donc complète que si elle s’accompagne d’une réforme de la capacité opérationnelle de la ville à livrer ce que les habitants votent.
Plancher légal ou capacité d’exécution : ce que les années 2026-2035 vont trancher
La question ouverte est celle de la trajectoire. Deux scénarios se dessinent pour Belo Horizonte et pour les villes qui s’inspireront de cette réforme.
Dans le premier, le plancher légal stabilise le financement et la ville investit parallèlement dans sa capacité d’exécution. Les 280 projets en attente se résorbent progressivement. Le taux de livraison remonte. La participation des habitants aux assemblées de quartier se redresse, parce que les habitants observent que leurs votes produisent des résultats tangibles. Le dispositif retrouve la crédibilité qu’il avait perdue pendant les années de décrochage.
Ce scénario suppose une volonté politique continue, une administration renforcée et une procédure de suivi publique qui rende les retards visibles.
Dans le second, le plancher garantit les crédits mais le stock de projets non livrés se reconstitue pour des raisons opérationnelles. Les délais d’appel d’offres s’allongent. Les équipes techniques sont insuffisantes. Les habitants votent des projets qui entrent dans une file d’attente opaque. La confiance ne se restaure pas, même si les crédits sont formellement présents.
Ce scénario serait particulièrement dommageable pour la crédibilité de la réforme elle-même : si le problème n’était pas seulement le financement mais aussi la capacité à livrer, la solution ne sera que partielle.
La différence entre les deux trajectoires se jouera sur des signaux mesurables dans les trois à cinq prochaines années. Le premier est le taux de livraison annuel des projets votés : si la part des projets livrés dans l’année augmente, le dispositif fonctionne dans les deux dimensions. Le second est l’évolution du stock de projets en attente : une diminution régulière signale que la réforme traite le passif et prévient la reconstitution d’un nouveau. Le troisième est le taux de participation aux assemblées : une hausse durable indique que les habitants ont rétabli leur confiance dans le mécanisme.
Pour les autres villes qui regardent Belo Horizonte, la leçon conditionnelle est déjà utile. Une contrainte légale sur le financement est une condition nécessaire de la pérennité du budget participatif. Elle n’est peut-être pas suffisante. Les villes qui s’inspireront de cette réforme devront aussi documenter leur capacité d’exécution et la rendre publique. Une fraction garantie du budget, sans système de suivi transparent et sans équipes techniques dimensionnées à la charge de travail, reproduit la rupture de confiance sous une autre forme.
Il y a ici un lien avec une question plus large sur la capacité de l’État local à tenir ses engagements dans la durée. Les innovations institutionnelles qui créent des droits nouveaux pour les habitants ne valent que si elles s’accompagnent des moyens de les honorer. Belo Horizonte a posé la première contrainte : l’argent doit suivre le vote. La prochaine est de montrer que le projet suit l’argent.
