冻结而不打破——瑞典、德国和葡萄牙做到了法国不敢做的事

2025年，法国公共支出约达1.7万亿欧元。此前一年，政府宣布削减300亿欧元。结果：支出反增400亿。这不是执行失误，而是一种制度机制——养老金、公共部门工资和社会最低保障与通胀自动挂钩，无论政府如何表态，均照章增长。

2026年，iFRAP基金会主任阿涅斯·韦迪耶-莫利涅提出了一项少有自由派经济学家敢于明说的方案：将养老金、公共部门工资和社会最低保障的名义值冻结整整一年，她称之为”预算冻结年”。这不是十年结构改革，也不是效果未定的多年计划，而是即时的名义冻结。按iFRAP自身测算，仅冻结养老金、工资总额和社会救助三大项目，在通胀率2%的情形下可节约166亿欧元，叠加其他措施后总额可突破300亿欧元。

这一方案触动了法国政治的本能反应。但它迫使我们审视瑞典、德国和葡萄牙的实际做法——以及这些经验揭示的，此类措施能否被社会接受的真实条件。

要点

• 2025年，法国公共支出增加约400亿欧元，达近1.7万亿欧元，此前宣布的300亿节约计划落空（iFRAP，2026年）
• 韦迪耶-莫利涅提议在一年内冻结养老金、公共部门工资和社会最低保障的名义值；据iFRAP测算，冻结三大项目在通胀率2%时可节约166亿欧元，全部措施总额可能超过300亿欧元
• 瑞典、德国和葡萄牙均在不破坏社会模式的前提下，削减或冻结了名义支出
• 若不纠偏，法国债务利息支出在未来十年将占据税收收入中越来越大的份额
• 政治难题尚无定论：上述三国无一例外，均需明确的社会协商和可信的配套承诺

1.7万亿与失控的机制

据INSEE和欧盟统计局数据，法国公共支出约占GDP的57%，与芬兰并列欧盟最高，远超德国（约49%）和荷兰（47%）。但绝对数字不如增长动态更能说明问题。

意图与结果之间的落差触目惊心。2015年以来，每部财政法案都宣布了节约计划，但名义支出每年都在增长，仅2023年例外——那一年通胀的基数效应暂时美化了账目。2025年，承诺削减300亿与实际增加400亿之间相差700亿欧元。这一差距并非政治意愿不足的表现，而是预算架构的产物：大部分支出受既得权利保护，自动增长。

机制并不复杂。通胀率为2%时，养老金随之上调；公务员工资跟随指数点，长期停滞后政治上已难以再度冻结；社会最低保障同样与指数挂钩。据iFRAP统计，这三项合计约8300亿欧元——养老金3900亿、工资总额3000亿、条件性社会救助1400亿——占公共总支出的49%。管住其余部分，根本无法改变整体走势。

长期跟踪法国公共财政的弗朗索瓦·埃卡勒在Fipeco平台上指出：政府宣布的节约几乎总是针对可自由支配支出，也就是预算中占比最小、最不显眼的那部分。其余部分照旧自动运行。

韦迪耶-莫利涅的提议及其未言明之处

预算冻结年的核心是暂停指数化机制十二个月。养老金不会削减，只是不再上调。公务员工资不会下降，自动增长被暂停。社会最低保障维持上年水平。

韦迪耶-莫利涅的论点是：这是唯一在技术上自洽的短期节约手段，无需事先推行结构性改革。她指出，养老金、公共部门、社会福利等结构性改革的预算效果往往滞后数年，政治代价却立竿见影，且执行结果难以保证。名义冻结则在决定实施的当年即见成效。

她也坦承——这是这份论证中最诚实的部分：若不加区分地实施，该措施在短期内是累退中性的。领取最低养老金的退休者与每月领3000欧元的退休者，购买力损失的百分比相同。C类公务员与省政府总干事，按比例承受的损失相等。形式上的平等掩盖了实质上的不平等。这正是反对者首先提出的质疑——这一质疑站得住脚。

问题随之而来：成功推行此类调整的国家，是如何让这一措施在政治上被接受的？

瑞典做了什么，以及为何奏效

1990年代的瑞典是财政整顿的典型案例。1993年，瑞典公共赤字占GDP的12%。十年内，该国扭转轨迹，实现持续盈余，并维持了社会模式。冻结福利——有时伴随实际购买力的小幅下降——是调整方案的组成部分。

这一措施得以推行，有三个同时具备的条件。第一，明确的两党政治协议：无论左右，执政党共同签署节约措施，使其部分脱离选举博弈。第二，同步推进养老金改革，引入名义个人账户，让缴费与未来福利之间的关联变得透明，塑造了一种修订后的”公平契约”感。第三，持续的信息沟通：瑞典政府发布十年期预测，向公众呈现不调整与调整后的两条债务曲线，让公民看到两种前景。

这不只是信息传达，更是一种特定的政治结构：北欧国家社会伙伴之间的共识往往先于议会决定。法国不存在相同形式的渠道。工会不谈判公共支出总量，只谈判行业条件。移植瑞典模式而不移植其制度架构，等于引进了结果，却没有产生这一结果的条件。

德国、葡萄牙与渐进调整之路

德国在统一后与2000年代初竞争力危机后走了另一条路。哈茨改革（2003—2005年）重塑了劳动力市场并削减失业救济，但未冻结养老金。财政纪律通过2009年写入宪法的”债务刹车”才得以确立。德国的调整更多是改革支出架构，而非冻结支出本身。节约分散在数年间实现，并非集中于一个冻结年。

葡萄牙提供了更近的案例。2011年至2015年间，在欧洲三驾马车的压力下，葡萄牙大幅削减公共部门工资、养老金和社会福利，支出绝对值下降。政治代价惨烈：连续两届政府在随后的选举中落败。但该国恢复了可持续的债务轨迹。之所以能在不得人心的情况下硬推，在于别无选择：葡萄牙处于援助计划之下，拒绝的余地为零。

法国不处于这种境地，且相去甚远。这恰恰使调整更难下决心：危机可见时，外部约束带来接受度；轨迹不可持续但尚未触顶时，约束须来自内部共识。而法国的政治内驱力，在结构上倾向于扩大支出。

债务：一个代际问题

法国公共支出在很大程度上依赖举债融资。据欧盟统计局数据，2024年法国公共赤字占GDP的5.8%，债务接近GDP的115%。2024年全部公共行政部门利息支出约580至600亿欧元，并随着低利率旧债到期以更高利率续借而持续攀升。据财政部预测，到2027—2028年，年利息支出可能突破800亿欧元。

这个数字值得对比参照。800亿欧元超过了国家2024年约636亿欧元的学校教育预算——尽管各出资方合计的教育总支出达1970亿欧元。利息是强制性支出，无法调控，同等压缩了任何未来政府的政策空间。每拖延一年，未来数十年的约束就愈发难以逆转。

经济学家帕特里克·阿图斯指出：法国长期维持高结构性赤字，在社会层面并非中性。它将当前购买力转移给国债持有者（主要是机构投资者和老年储户），将偿债负担压在未来劳动一代身上。以保护弱势群体为由反对冻结养老金的分配论点，可能适得其反：归根结底，这是谁来买单、何时买单的问题。

这种代际张力不是支持紧缩的论据，而是支持政策前后一致的论据。一个靠不断上升的利率举债来保护当代退休者购买力的国家，正在将账单转嫁给尚未投票或投票权边缘化的劳动人口。这是一个政治选择，应当被如实承认。

法国缺失的条件

韦迪耶-莫利涅的方案在技术上自洽，但在政治上取决于法国目前不具备的条件。外国经验清晰地揭示了这些条件。

第一个条件：共担的可信度。瑞典民选官员同步冻结了自身津贴，高级公务员接受名义减薪。冻结养老金并非只针对”受益者”，而”生产者”一切照旧。法国的情形恰好相反，且已固化为一种结构性认知：节约被视为针对受保护群体，而税收漏洞、税收支出（据审计法院报告估计超过800亿欧元）和精英的法定特权则岿然不动。这种认知，无论是否有据可查，都决定了措施的社会接受度。

第二个条件：可见的回报。葡萄牙承受了痛苦，换来了三驾马车的离场和利率的下降。瑞典看到了社会模式的存续和财政盈余的回归。法国目前没有任何机制能让冻结的回报变得可见。节约出来的钱流向何处？去杠杆？能源转型？教育投资？没有明确答案，冻结就只是一次纯粹的征收。

第三个条件：政治协议的架构。法国左右两翼都未能证明自身能够共同维持一项多年期预算协议。2022年以来的议会碎片化加剧了这一困境。少数派政府无法独力推行如此不得人心的措施，而不在效果显现前就遭到弹劾。

这些缺失的条件不是反对这一方案的理由。它们揭示了问题的真实性质：这不是技术问题，而是政治架构和制度信任的问题。法国不缺能够测算整顿规模的分析师，缺的是将诊断转化为集体决策的机制。

数据留下的开放性问题

iFRAP的数字是准确的。审计法院、欧盟委员会国别建议和Fipeco得出的结论一致：当前轨迹不可持续。分歧不在诊断，在于方法与顺序。

部分接近智能监管立场的经济学家，如丹尼·罗德里克，认为：在不同步投入积极就业和职业培训政策的情况下冻结社会最低保障，等于削减了保护却没有构建替代出路。社会模式的长期可持续性，与其说依赖冻结福利，不如说依赖提高就业率——尤其是老年人和女性的就业率，这两个群体在法国仍低于北欧平均水平。这不是反对冻结本身，而是反对缺乏配套政策的冻结。

韦迪耶-莫利涅的方案，单独来看，是一项现金管理手段。它回答了”如何在短期内稳住账目、赢得时间”，但没有回答”如何在二十年维度内建立可持续模式”。这两个问题并不矛盾，但混为一谈，就是把权宜之计当作长远方案。

外国经验归根结底表明：成功实现财政整顿而未造成社会断裂的国家，不只是冻结了支出，而是同步推进了改革。瑞典改革了养老金体系，德国重组了劳动力市场，葡萄牙在痛苦中重建了竞争力。单纯冻结不足以扭转轨迹，但可以为更深层改革创造预算空间——前提是这场改革真实存在且具备可信度。

法国真正的政治问题，因此不是”要不要冻结一年”，而是：”愿意同步推进什么改革、与哪些行为者一起推进，才能让冻结成为整顿的起点，而非问题的一次推后”？

来源

1. 阿涅斯·韦迪耶-莫利涅，”实行冻结年是唯一可能的可信选择”，iFRAP基金会，2026年 — https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/agnes-verdier-molinie-faire-une-annee-blanche-est-la-seule-option-credible-possible
2. 欧盟统计局，欧盟成员国公共财政数据（赤字、债务、支出占GDP百分比），2024—2025年 — eurostat.ec.europa.eu
3. Fipeco（弗朗索瓦·埃卡勒），关于法国公共财政的分析 — fipeco.fr
4. 审计法院，税收支出报告，2024年
5. 经济与财政部，2025年财政法案，债务负担附件
6. INSEE — 2025年公共行政账户（2026年3月） — https://www.insee.fr/fr/statistiques/8956575
7. INSEE — 2024年公共行政账户（2025年3月） — https://www.insee.fr/fr/statistiques/8540375
8. Fipeco — 2024年欧元区公共财政 — https://www.fipeco.fr/commentaire/Les%20finances%20publiques%20des%20pays%20de%20la%20zone%20euro%20en%202024
9. Fipeco — 公共债务利息负担 — https://www.fipeco.fr/fiche/La-charge-dint%C3%A9r%C3%AAts-de-la-dette-publique
10. 国民议会 — 关于2028年债务负担的部长级答复 — https://questions.assemblee-nationale.fr/q17/17-9931QE.htm
11. 参议院 — 2025年财政法案报告（财政委员会） — https://www.senat.fr/rap/l24-144-1/l24-144-14.html
12. 维基百科 — 阿涅斯·韦迪耶-莫利涅 — https://fr.wikipedia.org/wiki/Agn%C3%A8s_Verdier-Molini%C3%A9