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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
2010年民调显示，马萨诸塞州多数选民支持在科德角近海建设海上风电场。十六年后，那里一台风机都没有建起来。Cape Wind项目在2018年被放弃租约，此前已积累了大量法律诉讼、许可难题、购电合同争议和融资困境。布鲁金斯学会记录了这一现象：在某些自由民主国家，诉权的扩展可能将公民参与变成阻挠工具。
核心要点
- 在某些自由民主国家，诉权的扩展可能形成”否决节点”，拖延乃至封堵决策。
- 马萨诸塞州Cape Wind项目是典型案例：2010年民调显示公众支持，联邦和州层面均获重要授权，但遭遇反对和诉讼，最终未动工，租约于2018年放弃。
- 法国、德国和加拿大均记录了能源基础设施和住房项目遭拖延或阻断的案例。
- 参与程序保护个人权利和弱势少数群体，但程序的过度叠加可能削弱集体行动能力。
- 改革路径已有先例：限定诉讼时效、整合许可程序、设立单一窗口，但这些改革本身也可能遭到质疑。
Cape Wind：多数人如何在未经投票的情况下落败
Cape Wind的故事值得精确讲述，因为它颠覆了简单化的解释。
该项目经历九年环境评审，于2010年获得联邦租约授权，建设和运营方案于2011年获批。政界人士和部分环保组织支持该项目，民调也单独测量了公众意见。反对者是少数，但他们有钱、有组织、有法律耐心。
部分反对者拥有雄厚资金和法律资源，能够持续提起诉讼。当地反对者成立了”保护楠塔基特湾联盟”，以保护楠塔基特湾为旗号。他们参与了海洋能源管理局的听证程序，在法院质疑联邦决定，再向州级机构提出异议，又以新的理由再度诉诸联邦法院。多轮诉讼接连在不同司法机构展开。2017年，开发商放弃了。
2026年，楠塔基特湾的海面依然空无一物。
这个案例的特殊之处在于：反对者使用的是合法工具，法官依法审查了诉讼请求，各机构也按规定回应了申请。
Cape Wind从未动工，直到2018年放弃租约——距最初提案约十六年。
机制：当参与变为阻挠
布鲁金斯学会区分了公共决策中两种类型的公民参与。第一种丰富审议本身：整合地方知识，弥补盲区，强化决策合法性。第二种则可能将参与变成拖延工具：允许拥有资源的行为者在决策作出后持续拖延执行。
从第一种滑向第二种是渐进的，往往源于诉权历经多年叠加积累。每项增加单独看都有正当性：保护少数族裔、保存景观、维护毗邻居民权利、保证环境评估。但这些机制合在一起，构成了一个以时间为战略资源的系统。反对者不需要赢得每一场诉讼。
他们只需要争取足够长的时间，让开发商放弃，或让融资来源枯竭。
这种不对称是结构性的。建设一座海上风电场需要在漫长周期内大规模投入。阻止这座风电场只需要律师和耐心。拥有雄厚法律资源的行为者，在诉讼程序中占有潜在优势。
部分分析指出，复杂法律程序的潜在代价会削弱集体决策能力。
跨大西洋现象，而非美国特例
人们容易将Cape Wind视为美国特有问题——普通法体系、诉讼文化、化石能源游说。数据不支持这种解读。
在德国，一座陆上风机的许可程序可能延续数年，具体时长因地区和适用程序而异。行政和司法诉讼均可能导致延误。朔尔茨政府于2023年推行能源法改革，试图加快程序，但效果有限：诉讼部分转移至新的行政决定类别，并无证据显示其被关于指定区域的集体诉讼所取代。
在法国，陆上风电项目从提交申请到投入使用的周期因项目和适用程序不同而有所差异。2023年可再生能源加速法改革缩短了部分诉讼时限，但改革前提交的项目在未来数年内仍适用旧有程序。
在加拿大，针对增密开发项目的诉讼可能导致部分大城市建设周期延长。
低收入国家通常能更快建设基础设施，而富裕国家提供了更多程序性保护，这些保护反而可能拖慢项目推进。
地缘政治维度：威权国家在建设，民主国家在诉讼
部分观察者已提出：冗长的审批程序是否会影响民主国家建设必要基础设施的能力。这一问题值得认真对待。
中国在海上风电装机方面已形成相当规模的能力。各国在输电网络建设周期上存在巨大差距。这一观察并非要将某种模式树为效仿对象，而是提出了审批周期及其战略影响的问题。
绿色技术竞赛——电池、氢能、风电、光伏——在十年尺度上展开。一个国家审批一座风电场需要七年，另一个只需两年，两者推进速度截然不同。阿西莫格鲁和约翰逊在其关于技术与权力的分析中，提出了进步收益分配的问题。那些拖慢能源基础设施建设的民主国家，是否正在改变能源转型的地缘政治格局，这一问题仍悬而未决。
程序拖延可能源于多重诉讼与既得利益俘获的共同作用。在Cape Wind案例中，反对者拥有足以持续诉讼的资金和法律资源。因此，阻力与其说来自公民参与本身，不如说来自获取参与资源的极度不平等。
这种张力使诊断更加精准，而非消解问题。过度诉权与既得利益俘获相互叠加，而非相互排斥。监管可以被那些有能力动用它的人反转为对抗公共利益的工具，无论是在能源、数字还是住房领域。
改革尝试及其障碍
解决方案存在，且已经过实践检验，结果颇具启示意义。
丹麦对风电项目的诉讼时效作出限制：初始决定必须在严格期限内提出异议，针对同一项目的后续诉讼限于新的事实要素。丹麦通常将行政许可处理时限设定为陆上两年、海上三年，部分程序除外。瑞典采取了类似程序，旨在将许可程序整合于有时限约束的诉讼框架内。
澳大利亚就关键基础设施试行了”绩效协议”：各州承诺遵守审批时间表，以换取在特定标准上的合规推定。
这些改革在不同背景下产生了参差不齐的结果。困难不在技术层面，而在政治层面：改革尝试本身就可能遭遇司法质疑。加利福尼亚州2021年试图改革《环境质量法》（CEQA），该改革在立法过程中遭遇司法挑战，并经历多次调整。
问题的递归结构就在这里：本可打破僵局的工具，本身也可能被制造僵局的那套机制所阻断。
合法参与与维护现状的制度架构
2026年联合国开发计划署拉美加勒比地区报告提出了制度设计问题，但未给出定论：如何在保留参与合法性的同时，避免累积出瘫痪集体行动的否决节点。
展望2030至2040年，高收入民主国家可能出现两种走向。
第一种是渐进改革。诉讼时效受到限制，程序得到整合，单一窗口得以创建。这一走向需要持续的政治意愿。瑞典、丹麦等国已采取这一路径。值得观察的信号是基础设施项目的平均审批周期。
如果该周期从结构上缩短，改革就站住了脚。如果尽管已有立法仍原地踏步，说明诉讼只是迁移到了新的程序环节。
第二种走向是：不推进程序改革的民主国家，其基础设施建设能力将持续下滑，可能加深对其他地区的贸易依赖。
区分两种走向的，是持久推行改革的政治能力。关键在于设计这样的制度：公民参与能够改善决策质量，而非让每个参与者都握有对决策执行的一票否决权。
部分研究者建议将协商集中于前端——即划定区域和确定目标阶段——而非在每个具体项目上重复进行。如果一个地区已集体决定接受风电开发，逐项目诉讼的合法性就大打折扣。这一思路已在德国的优先区域划定中得到部分采用，初步结果令人鼓舞，但尚不足以为这一问题提供定论。
Cape Wind留下的教训仍未过时。一个民主国家若无法建成其公民已选择建设的东西，面对的是治理问题，而不仅仅是能源问题。
来源
- 布鲁金斯学会，《公民参与何时强化、何时削弱民主治理》，https://www.brookings.edu/articles/when-public-participation-strengthens-and-weakens-democratic-governance/
- 皮埃尔·阿斯基，地缘政治专栏，法国国际广播电台，https://www.franceinter.fr
- 联合国开发计划署，《2026年拉丁美洲和加勒比地区民主报告》，联合国开发计划署
- 世界经济论坛，基础设施竞争力与治理报告
- 大西洋理事会，关于自由民主国家行动能力的分析
- 法国风能协会，法国许可审批周期数据（2023年）
- 达伦·阿西莫格鲁、西蒙·约翰逊，《权力与进步》，PublicAffairs，2023年
- 托马斯·菲利蓬，《大逆转》，哈佛大学出版社，2019年
