非洲押注数字身份

非洲大陆从未建立起完整的纸质民事登记体系，如今却在直接构建其数字版本。这是一条绕过旧有步骤的捷径。但如果各国各走各路，捷径也可能走成死路。

数字身份正在成为非洲发展的新战场。最贫困人口能否获得金融服务、各国能否守住技术主权、大陆统一市场能否成形，都在这里被决定。

核心要点

尼日利亚已在国家数字身份系统（NIN）中登记逾1亿公民。该系统是开设银行账户和激活电话卡的必要条件，而该国部分地区的出生登记率仍低于50%。这种技术跨越——绕过纸质民事登记而非先建立它——是切实可行的金融包容战略，但存在结构性隐患：越来越多互不兼容的国家系统，可能重新固化非洲本想打破的行政壁垒。非洲联盟（非盟）的目标是到2030年建成一体化数字空间，但在各国系统积重难返之前完成标准化的窗口，正在快速收窄。

逾亿尼日利亚人没有出生证明，却已拥有数字身份

尼日利亚没有等到民事登记体系完善，就建起了数字身份系统。国家身份管理委员会（NIMC）已在NIN数据库中登记逾1亿公民——这是一个与生物识别数据绑定的11位唯一标识符。自2022年起，激活SIM卡和开设银行账户均须持有该标识符。结果是带有强制性的包容，但也是真实的包容：数百万此前没有任何行政记录的尼日利亚人，如今拥有了一串能为他们打开各类服务的数字痕迹。

这证明，构建身份证明系统可以跳过欧洲花了一个世纪才完成的那个步骤。在高收入国家，数字身份建立在密集的纸质民事登记、医院档案和市政记录之上。在撒哈拉以南非洲，据世界银行数据，约5亿人缺乏法律认可的身份证明，占2017至2018年全球统计10亿无证件人口的一半以上；这一全球数字在2024年已修订为8亿。尼日利亚部分地区出生登记率低于50%，尼日尔、乍得等可比国家更降至20%以下。先建立民事登记，需要数十年。

尼日利亚的做法立足当下：登记活着的人，采集指纹和虹膜，分配编号。历史记录缺失，但存在的证明是实实在在的。这既是概念上的转变，也是技术上的转变。它有先例可循。印度的Aadhaar采用了类似逻辑，目前已关联14亿人，被视为全球最强大的数字公共基础设施之一。爱沙尼亚自1990年代起便在数字架构上重建了行政体系。非洲正在观察这些模式，试图借鉴，同时避免重蹈其覆辙。

肯尼亚、埃塞俄比亚、加纳各走各路，互不沟通

尼日利亚并非孤例。肯尼亚正在推进Huduma Namba全国统一身份系统，该系统因数据保护问题引发激烈争议，2020年被法院部分叫停，后以修订版本重新上线。加纳运行与选举系统挂钩的Ghana Card，已获多家银行认可为主要身份证件。埃塞俄比亚于2022年启动国家生物识别身份计划Fayda，目标是登记9000万公民。

这些项目都在推进，也在各自范围内创造了包容性。但它们并行发展，缺乏真正的互操作性。一个加纳人越境进入多哥，无法用Ghana Card在洛美开设银行账户。一个在肯尼亚过境的埃塞俄比亚人，无法享受Fayda标识符在本国本应赋予他的服务。这正是非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）试图在贸易层面解决的问题。数字身份是大陆一体化的隐形前提。

伦敦政治经济学院非洲博客2026年3月指出，这些系统的架构依赖外部异质资金和技术开发，涉及欧洲的泰雷兹（Thales）、伊德米亚（Idemia），也涉及华为、中兴等中国供应商在其他国家提供的方案。每笔资金都带着各自的标准、格式和利益。最终形成的是技术上的拼凑，目前没有人掌握将其整合起来的钥匙。

金融包容性在推进，但获取机会仍不均等

支持这些系统的核心论据是金融包容性，这一点站得住脚。据世界银行2021年Findex报告，撒哈拉以南非洲的银行账户持有率从2011年的23%升至2021年的55%（49%这一数字则对应2022年的另一项独立调查）。这一增速在全球其他地区无可比拟，部分由移动支付驱动，部分由数字身份计划推动——后者使人们无需前往银行网点即可开户。在尼日利亚，激活SIM卡须持NIN的规定迫使数百万人注册，以免失去电话线路，而这一注册也为他们打开了他们有时甚至不知道自己享有的权利。

但技术捷径解决不了所有获取机会的不平等。远离登记中心的农村居民面临现实障碍。在尼日利亚，部分地方为获取NIN排队的时间长达数月，形成了义务先于能力的矛盾局面。老年人、行动自主权受限地区的女性以及残障人士遭遇了各自的具体障碍。如果登记基础设施的铺设没有得到与其背后软件同等程度的重视，数字包容有时会复制它声称要消除的不平等。

开放分层模型——即”DPI栈”（数字公共基础设施）——在此体现出价值。印度开发了这一概念框架，将身份层、支付层和数据同意层分离，并开源发布。巴西通过Pix系统加以适配。卡内基国际和平基金会记录了多个非洲国家可如何采用这一架构，在避免依赖专有供应商的同时，使系统具备原生互操作性。若从一开始便搭好架构，快速推进包容性与日后实现互操作性并不相悖。非洲的先行者往往建得很快，却没有预留好对接的接口。

五十五座孤岛还是一个大陆市场：非盟面临窗口期

非盟并非袖手旁观。其《非洲数字议程》明确将2030年建成一体化大陆数字空间列为目标。非盟2023年通过的DPI政策框架提出了互操作性、数据主权和开放标准原则。多个成员国已签署意向声明。

但声明与技术架构之间存在鸿沟，伦敦政治经济学院非洲博客和卡内基国际和平基金会的专家对此有精确评估。问题集中在三个节点。第一是技术层面：现有系统建立在不同基础上，迁移到共同标准成本高昂，且需要各国做出难以强加的主权选择。第二是资金层面：世界银行、欧盟以及中美等双边出资方对其资助的架构有自身利益，未必愿意资助一个会削弱其竞争优势的互操作性层。第三是政治层面：非洲国家对数字主权高度敏感，自上而下的标准化在一个习惯于被要求让步的大陆上，很容易被视为又一次退让。

可用于标准化的窗口是有限的。机构行动迟缓，技术却会迅速固化。今天尼日利亚、埃塞俄比亚或肯尼亚做出的架构决策，将带来至少十年的技术依赖。非盟若在2027或2028年前批准最低互操作性标准，在技术上仍可整合进现有系统。此后，迁移成本对技术能力薄弱的国家而言可能高不可攀。

这一困境并非非洲独有。欧洲电子医疗系统的碎片化产生了同样的死局——各成员国各自开发数字病历多年后，跨境互操作性至今仍处于萌芽状态。非洲看到了这一先例，也清楚自己没有余地在几十年里重蹈同样的错误。数字发展的融资问题，由此触及一个更宏观的议题：多边出资方的支持附带什么条件。这是国际社会至今仍难以妥善处理的问题，发展经济学家记录的诸多融资困境对此有充分说明。

治理将决定技术无法独自决定的事

未来十年将形成两条轨迹，决定因素是政治选择，而非技术本身。

第一种情景：非盟在2028年前成功推动各方采用最低互操作性标准。已证明能登记数千万人的现有国家系统迁移到共同层。一本大陆数字护照在签署国之间相互承认标识符。金融包容性不仅在各国内部推进，也在国家之间延伸：一位塞内加尔商人在阿比让证明身份，如同在达喀尔一样便捷；一位在南非的埃塞俄比亚移民无需中介即可办理汇款。数字一体化与AfCFTA推动的商业一体化相互衔接。这一情景有几个前提：资金中立、不附带专有架构条件；非盟具备主导可信标准化进程的技术能力；以及最先进国家——首先是尼日利亚——愿意将本国系统作为开放基础，而非国家竞争筹码。

第二种情景：国家利益和相互竞争的外部资金压倒协调努力。各国继续按自身优先事项和出资方意愿发展各自系统。金融包容性在各国内部推进，但数字边界复制了历史遗留的行政边界。非洲大陆最终拥有越来越多互不兼容的架构，各自在其范围内运转正常，合在一起却不足以支撑一个大陆数字市场。这是持久碎片化的情景，也是最可能发生的情景——因为它符合默认轨迹：每个国家行为体在自身直接利益范围内理性行事，协调的成本无人承担。

区分这两条轨迹，需要关注几个具体信号。第一，非盟是否在2027年底前批准一项可执行的技术互操作性标准文件，而非原则性声明。第二，至少两个邻国之间是否在有限试点之外实现数字标识符的跨境相互承认。第三，大型多边融资是否附带条件：若世界银行和区域开发银行将开放标准列为融资条件，专有架构问题将在几年内变得可解。

研究这些问题的实践者强调一个技术讨论容易遮蔽的事实：非洲数字身份问题，本质上是集体治理问题。技术方案已经存在，印度和巴西开发的开放分层模型已有记录、经过测试、可供使用。集体治理的难点在于：外部行为体利益分歧，非洲国家对主权让渡各有不同的历史包袱，非盟又缺乏其他区域联盟所具备的执行手段。非洲就这样在没有明确选择的情况下，开始测试自己构建大陆数字公共品的能力——而支撑这种能力的制度，尚未成形。

尼日利亚等国在国家层面完成的技术跨越，能否成为整个大陆的资产，还是沦为一道需要花力气解开的额外约束，答案取决于上述问题如何被回答。

来源

1. LSE Africa Blog, “Africa should invest in digital public infrastructure to aid regional integration” (2026年3月), https://blogs.lse.ac.uk/africaatlse/2026/03/17/africa-should-invest-in-digital-public-infrastructure-to-aid-regional-integration/
2. Carnegie Endowment for International Peace, DPI Africa (非洲数字公共基础设施研究项目)
3. 世界银行, Global Findex Database 2021 (撒哈拉以南非洲金融包容性数据)
4. 尼日利亚国家身份管理委员会 (NIMC), NIN登记数据
5. 非洲联盟, 非洲数字议程, DPI政策框架 (2023)
6. 世界银行, 撒哈拉以南非洲出生登记率报告
7. NIMC – NIN登记人数：1.0416亿 (2023年12月), https://nairametrics.com/2024/01/04/nimc-says-104-16-million-nigerians-have-nin-as-of-december-2023/
8. NIMC – 1.36亿人登记 (2026年), https://businessday.ng/technology/article/nimc-crosses-136m-enrolments-moves-to-make-nin-nigerias-only-official-identity/
9. 尼日利亚通信委员会 (NCC) – NIN-SIM常见问题解答 (官方来源), https://www.ncc.gov.ng/media-center/public-notices/frequently-asked-questions-nin-and-sim-integration
10. NIMC Act 2026 – 银行和电信业强制要求NIN, https://technologytimes.ng/nimc-act-nin-mandatory-for-banking-telecoms/
11. 联合国儿童基金会尼日利亚 – 出生登记, https://www.unicef.org/nigeria/press-releases/only-43-cent-nigerian-childrens-births-registered-unicef
12. 世界银行 – ID4D全球数据集 (法律身份), https://id4d.worldbank.org/global-dataset
13. 非洲联盟 – 数字化转型战略2020-2030, https://au.int/en/documents/20200518/digital-transformation-strategy-africa-2020-2030
14. 世界银行 – Global Findex 2021 SSA概览, https://www.worldbank.org/en/publication/globalfindex/brief/financial-inclusion-in-sub-saharan-africa-overview
15. Privacy International – 肯尼亚Huduma Namba判决2020, https://privacyinternational.org/long-read/3373/kenyan-court-ruling-huduma-namba-identity-system-good-bad-and-lessons
16. Wikipedia – Ghana Card, https://en.wikipedia.org/wiki/Ghana_Card
17. Biometric Update – Aadhaar 13.8亿 (2024年7月), https://www.biometricupdate.com/202407/india-reports-1-38b-aadhaar-numbers-generated
18. NIMC – 2023年12月登记仪表板, https://nimc.gov.ng/enrolment-dashboard-december-2023/
19. NCC – NIN与SIM集成官方常见问题解答, https://www.ncc.gov.ng/media-center/public-notices/frequently-asked-questions-nin-and-sim-integration
20. 联合国儿童基金会尼日利亚 – 出生登记 (2018), https://www.unicef.org/nigeria/press-releases/despite-significant-increase-birth-registration-17-million-nigerias-children-remain
21. 世界银行 – Global Findex 2021 (撒哈拉以南非洲), https://documents1.worldbank.org/curated/en/099914407072216240/pdf/IDU0afbcb06d01c3c0473e0b92f0425d94633011.pdf
22. 世界银行 – 非洲的身份识别 (2017), https://www.worldbank.org/en/news/opinion/2017/05/24/making-everyone-count-how-identification-could-transform-the-lives-of-millions-of-africans
23. 非洲联盟 – 数字化转型战略2020-2030, https://au.int/sites/default/files/documents/38507-doc-DTS_for_Africa_2020-2030_English.pdf
24. NIMC / The Punch – 2026年7月1.36亿登记, https://punchng.com/nimc-hits-136-million-enrolments-as-identity-overhaul-begins/
25. 世界银行 – ID4D全球进展2025, https://blogs.worldbank.org/en/digital-development/global-progress-in-identification–3-findings-from-the-latest-da