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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
世界不缺资本。缺的是将资本引向需要之处的机制。
2022年，全球金融市场管理的资产超过400万亿美元。同年，可持续发展融资缺口达到每年4万亿美元。两组数字并存，互不矛盾——这正是经合组织《2025年全球可持续发展融资展望》所记录的结构性问题。
缺口的根源在于资本流向、风险定价和制度激励。要理解全球私人资本为何不自动流向低收入国家，需要拆解将其留在别处的金融机制。
核心要点
据经合组织数据，2015年至2022年间，全球发展资源增长了22%，需求却增长了36%。2022年年度缺口达4万亿美元，按该组织预测，到2030年可能超过6.4万亿美元。全球资本并不匮乏，问题在于分配机制失灵。担保不足、风险溢价过高、多边银行调动私人资金能力有限，共同将资本推离最需要它的国家。风险补贴、强化开发银行、调动国内储蓄——这些工具都存在，但部署规模远不及问题所需的量级。
2015至2022年：需求增速持续超过资源增速
经合组织的数据清晰明确。从2015年可持续发展目标通过，到2022年，可用资源增长了22%，需求却增长了36%。公共援助流量上升、政治关注持续，缺口仍在扩大。
部分原因来自一系列冲击：新冠疫情、乌克兰战争、全球通胀、利率上升。这些事件同时推高了发展中国家在卫生、粮食、气候适应方面的需求，并削弱了它们的借贷能力。大多数低收入国家进入国际市场的利率是发达经济体的两到四倍，尽管其基础设施项目的经济回报往往相当可观。
按经合组织的条件性预测，若当前轨迹持续，到2030年年度缺口将达6.4万亿美元。这一情景并非不可避免，但它说明一点：在这里那里多增加几十亿美元援助，与问题的体量相比杯水车薪。资本引导机制需要重新设计，而不只是追加投入。
私人资本不排斥发展，它只是对激励做出反应
一种流行看法认为，私人资本对穷国需求漠然甚至敌视。数据要求更细致的判断。
养老基金、保险公司、主权财富基金等机构投资者管理长期负债，理论上有动力配置与发达市场相关性低的资产。真正的障碍是风险的可见度，而非风险厌恶本身。在非洲或南亚市场，外国投资者面对真实风险：监管不稳定、货币可兑换性、政治风险。他们同时面对被高估的感知风险——因为缺乏历史数据、可靠评级和标准化合同。
达龙·阿西莫格鲁和西蒙·约翰逊在关于制度与发展的研究中指出，制度质量在很大程度上决定外国投资者要求的风险溢价，与项目本身的盈利能力无关。制度可预期的国家，即使收入水平相当，也能以接近发达市场的条件吸引资本。这有一个直接推论：可信的公共担保能改善风险感知，从而释放私人资金，无需短期内改善地方治理。
这正是多边开发银行的作用所在——世界银行、非洲、亚洲、美洲区域开发银行。它们的核心功能是以共同担保的方式降低私人投资者的风险成本，而不只是向政府放贷。
多边银行的杠杆能力远未充分发挥
2022年以来，多边开发银行的讨论重心发生了转变。焦点已转向它们通过担保项目部分风险来调动私人资本的能力，而非直接拨付金额的多少。
理论上，一美元公共担保可撬动数美元私人资本。实践中，这一比率仍然偏低。二十国集团框架内的分析显示，多边银行仅将资产负债表能力的一小部分用于风险分担工具。原因是制度层面的：内部审慎规则、主权贷款文化，以及难以设计出符合私人基金监管要求的产品。
多条路径正在探索中。扩大杠杆比率——允许开发银行以更少的资本撬动更多贷款——是2022年二十国集团独立专家报告（即松圭-斯特恩报告）的核心议题。该报告估计，改革资产负债表规则每年可释放数千亿美元额外资金，无需股东增加实缴资本。世界银行自2023年起推进了相关改革，但面对缺口的体量，步伐依然缓慢。
“第一损失担保”机制正获得更多认可。在这一模式下，公共出资方——国家或开发银行——承担项目组合的首批损失，将剩余风险降低到私人基金可接受的水平。撒哈拉以南非洲已在可再生能源和港口基础设施领域开展了试点，吸引私人资本的效果令人鼓舞。难点在于复制推广：这需要合同标准化，以及各国法律体系之间更强的互操作性。
国内资源动员是最未被利用的杠杆
讨论往往聚焦于南北资金流、官方发展援助和外国直接投资。一个可能更强大、更稳定的杠杆被忽视：发展中国家自身的国内储蓄。
以撒哈拉以南非洲为例。该地区拥有养老金体系、储蓄基金和新兴主权财富基金，总资产达数千亿美元。其中大量资产投资于非洲大陆以外——美国国债、欧洲资产——原因是本地缺乏流动性强、安全且评级合格的产品，供机构管理者合规投资。
问题有监管层面的根源。尼日利亚、埃塞俄比亚或肯尼亚的养老基金受审慎规则约束，对非上市或评级较低的本地资产投资受限。发展深度本地资本市场——基础设施债券市场、能源项目证券化、区域投资基金——可以吸收这些国内储蓄，同时规避汇率风险。这需要地方监管改革，以及出资方迄今难以协调提供的技术支持。
菲利普·阿吉翁在熊彼特式增长研究中强调，金融市场必须面向高潜在生产力的部门。在发展中国家，水、能源、交通等基础设施的经济和社会回报率位居全球前列。国内储蓄存在、全球资本充裕，这些项目却融不到资——这是市场机制本身无法纠正的配置失灵。
金融架构是政治选择，不是技术定局
经合组织报告提出了一个核心问题：当4万亿美元缺口摆在眼前，谁来决定全球资本流向的规则？
穆迪、标普、惠誉的评级模型在结构上不利于发展中国家，超出了其实际基本面的反映。《巴塞尔协议III》使银行向低收入主权借款人放贷的监管资本成本更高。双边税收协定主要在经合组织为富国设计的框架内谈判，造成扭曲，压低了部分国家投资的净盈利能力。
这些规则不是自然法则。它们是政府、央行与国际机构谈判的产物，可以修改——二十国集团债务重组共同框架的讨论，以及多个南方国家推动的国际金融架构改革议程，都说明了这一点。
安妮·德·吉涅在分析国家在金融市场中的角色时指出了一个真实的张力：将资本市场引向发展目标，需要精细的制度设计——干预太弱无法改变行为，太强则扭曲价格信号。这种张力不是不作为的理由，而是要求精确：针对性担保、监管改革、本地市场建设，这类干预作用于规则本身，而非直接结果，长期上更为稳健。
未来十年的关键在于：今天对全球金融架构做出的选择，将决定2030年代各国可用的投资能力。如果缺口扩大到经合组织预测的水平，越来越多的国家将无力为气候适应、卫生基础设施或能源转型融资，哪怕政治意愿真实、国内资源存在。每耽误一年，纠偏的空间就缩小一分。正如黛安·科伊尔对进步衡量工具的分析间接揭示的：我们用来评估和引导资金流的工具，本身就在一定程度上塑造它们所描述的现实。
治理问题悬而未决：谁有合法性和技术能力改革这些规则，改革速度又能有多快？二十国集团、国际货币基金组织和多边银行内部的谈判在推进，但速度与缺口扩大的轨迹明显脱节。制度改革的步伐与需求积累的速度之间的差距，或许是未来十年最核心的挑战。
来源
- 经合组织，《2025年全球可持续发展融资展望》，https://www.oecd.org/en/publications/global-outlook-on-financing-for-sustainable-development-2025_753d5368-en.html
- 经合组织，《2025年全球可持续发展融资展望》（官方报告），https://www.oecd.org/en/publications/2025/02/global-outlook-on-financing-for-sustainable-development-2025_6748f647.html
- 经合组织，官方新闻稿，2025年2月7日，https://www.oecd.org/en/about/news/press-releases/2025/02/development-finance-needs-major-overhaul-to-achieve-global-goals.html
- 联合国贸发会议，《债务世界2025》，https://unctad.org/publication/world-of-debt
- 二十国集团，关于加强多边开发银行的独立专家报告（松圭-斯特恩报告，2022年），可在二十国集团主席国网站获取
- AllAfrica，松圭-斯特恩-巴塔查里亚2022年报告（《气候行动融资》），https://allafrica.com/stories/202211080001.html
- ODI，多边开发银行资本充足率改革（二十国集团小组成员，2022年），https://odi.org/en/insights/proposals-to-reform-capital-adequacy-at-mdbs-how-to-prudently-unlock-more-financial-resources-to-face-the-worlds-development-challenges/
- 阿西莫格鲁，D. & 约翰逊，S.，《权力与进步》，Basic Books，2023年
- 阿吉翁，P. & 霍伊特，P.，关于熊彼特式增长和金融市场作用的研究，尤其参见菲利普·阿吉翁在法兰西学院的出版物
- 世界银行，关于资产负债表改革的新闻稿，2024年10月，https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2024/10/15/world-bank-group-announces-new-financing-adjusts-pricing-terms
- Cleary Gottlieb，《撒哈拉以南非洲的主权财富基金》，https://content.clearygottlieb.com/regions/africa-outlook/sovereign-wealth-funds-in-africa-unlocking-growth-driving-development-and-attracting-foreign-capital/index.html