欧洲将军备生产外包，工厂面临"优步化"风险

三年间，欧洲弹药产量增长了6.5倍。2022年，欧洲大陆工厂每年生产30万枚炮弹。到2025年底，年产量已达约200万枚。这一增长并未依靠新建数十座专用工厂，而是主要通过调动现有工业产能实现。欧盟委员会从中提炼出一套理论，称之为”制造即服务”。这套理论解决的问题，和它引发的问题一样多。

2025年11月19日发布的《转型路线图》（COM(2025) 845 final）将这一概念明确纳入欧盟工业再武装战略。其思路是：与其要求成员国或工业界新建专用产能，不如协调分散且可转型的现有产能——让今天生产汽车零部件的工厂，明天转产弹药组件。这种模式并非新鲜事物，制药业已运行了二十年。但将其移植到国防领域，引出了一个委员会文件未能回答的问题：在这套新体系中，谁来捕获价值？

要点

• 根据欧盟委员会数据，2022年至2025年底，欧洲弹药年产量从30万枚增至约200万枚，增长6.5倍。
• 《转型路线图》（COM(2025) 845 final，2025年11月19日）将”制造即服务”确立为欧盟国防工业政策的官方支柱。
• 欧洲国防市场中，仅约19%至20%的合同授予其他成员国供应商，其余约75%留在本国市场——这正是该模式试图纠正的碎片化问题。
• 主要风险：有能力认证和协调分散产能的参与者将捕获大部分价值，损害执行订单的中小企业，复制其他行业出现的”优步化”逻辑，而现行政策框架尚未提出有效制衡机制。
• 欧洲机构已明确三项成功条件：资格标准化、可审计的协调平台、流动资金融资支持。三项条件目前均未在欧洲层面落地运营。

制药业已部分解决这个问题

“制造即服务”并非委员会的发明。自2000年代起，这一模式就以CDMO（合同研发生产组织）的形式构建了全球制药业。龙沙、三星生物制剂、Catalent为选择外包生产、专注研发和商业化的制药公司承接生产。据Grand View Research数据，2024年全球制药CDMO市场规模约为1555亿美元，预计2030年将达2350亿美元。新冠疫情加速了这一趋势：数家大型工厂在数周内完成转型，投入mRNA疫苗生产，展示出其他行业罕有的工业灵活性。

制药业二十年间建立起一套资格认证生态系统。每家CDMO都依照严格的认证标准运营，从《良好生产规范》到生物技术专用ISO标准，一应俱全。这些认证相互兼容：一家美国实验室可以直接与瑞士CDMO签约，无需重新制定规格说明。合同还包含流动资金融资机制：委托方预付部分款项，让分包商得以购买原材料、维持现金流，直至产品交付结款。

国防领域恰恰卡在这里。制药业花了二十年建立这套标准，欧洲国防领域尚未具备。地缘政治形势也不允许同样的时间投入。

欧洲国防市场持续碎片化

弹药增产是真实的，但它掩盖了一个结构性问题。TED数据和ECIPE分析显示：欧盟国防市场中，仅约19%至20%的合同授予其他成员国供应商，约75%留在国内。每个国家向本国工业界采购，遵循各自的标准、安全许可和资格认证程序。

这一数字不是偶然。它是数十年国家工业政策、国防保密制度和主权考量叠加的产物。一家获得推进剂生产资格的法国工厂，并不自动获准参与德国项目。一家波兰分包商响应比利时招标，往往需要经历长达数年的认证流程。

“制造即服务”模式若不打破这些壁垒就无法运作。然而《转型路线图》只是点明了问题，没有提出强制性的拆除机制。文件呼吁”促进标准化”和”便利资格互认”，但在国防宪法上属于国家专权的欧盟框架内，这些承诺的实际效力存疑。

这让人联想到数字基础设施领域的困境：欧洲知道如何建设数据中心，却难以用共同标准将它们连接起来。碎片化的诊断已经明确，治理方案却仍不清晰。

政策尚未制衡的工业”优步化”风险

CDMO模式为大型制药公司创造了价值，但对分包商而言，结果更为复杂。龙沙、三星生物制剂等大型CDMO能建立强势地位，是因为它们同时掌握生产能力和认证能力。小型企业则往往陷入对委托方的依赖：价值在掌握认证权和流程协调权的一方被捕获，而非在实际完成生产的一方。

“优步化”遵循一套固定逻辑。平台聚合分散供应，按自身标准认证质量，以中介身份变得不可或缺。执行者——无论是快递员、司机，还是分包工厂——保留资产和固定成本，却交出了客户关系和定价权。运输业和酒店业已经历过这个过程，制造业可能步其后尘。

在国防领域，这种逻辑有其特殊形态。能够获得并维持安全许可、管理北约或欧盟项目所需的可审计信息系统、协调跨国供应链的参与者屈指可数。这类角色通常由大型国防集团——泰雷兹、莱昂纳多、莱茵金属、KNDS——或这些集团正在开发的专用数字平台担任。转型生产线制造弹药组件的中小企业，很可能落入与加入亚马逊商城的工匠相同的处境：市场准入扩大，利润率压缩，依赖性增强。

现有机构分析已指出这一风险，认为必须规范协调者与执行者之间的价值分配，以防模式复制其他行业的价值捕获动态。但目前没有任何具体机制：没有利润分享规则，没有合同分配算法的透明度义务，也没有赋予中小企业对聚合平台的监督权。

这是德拉吉报告在另一层面已经指出的盲点：欧洲擅长做诊断，却不擅长构建能真正改变力量格局的治理机制。

模式成立所需的三个技术条件

委员会并非无所回应。《转型路线图》和正在推进的EDIP工具工作，明确了”制造即服务”在欧洲层面可行的几项操作条件。

第一是资格标准化。一家德国工厂要承接法国项目的分包合同，若要绕开两年认证程序，必须有共同标准作为前提。欧洲防务局自2024年起领导一个国防工业认证互认工作组，电子元件和材料领域已有进展，推进剂和制导系统仍悬而未决。谈判缓慢，因为涉及各国组织严密的工业利益。

第二是建立可审计的协调平台。分散在十二个国家的中小企业若要协调同一项目的生产，需要一套共同、安全、可访问且受公共当局监督的信息系统。委员会提议通过EDIP资助这类平台，但谁来运营仍是未决问题：欧洲公共机构、工业联合体，还是一家事实上成为不可或缺中介的私营服务商。

第三是流动资金融资。一家为国防合同转型生产线的中小企业，需要购置专用原材料、培训操作人员，有时还需投资设备，却要等数月后交付才能收款。没有预融资或公共担保，现金流风险对多数中小企业而言难以承受。欧洲投资银行已在”重新武装欧洲”计划框架内宣布设立国防供应链专项担保机制，但分包中小企业的具体准入条件尚待明确。

这三项工作均已确定、列入预算并在推进中，但没有一项已完成。它们与”制造即服务”机制的衔接，也尚未经过实际条件的检验。

弹药增产证明了什么，以及不能证明什么

回到最初的数字有助于判断该模式的实际边界。三年内将炮弹产量提高6.5倍，是显著的工业成果。它证明了现有产能转型可行，欧洲工业界能够响应大规模公共订单，明确且有资金保障的需求能够释放潜在产能。

但这一增产主要依赖两种机制：调动大型国防工业——莱茵金属、奈克斯特、BAE系统——的现有产能，以及扩大已获资格工厂的产量。这并不是严格意义上的”制造即服务”，也不是将国防领域以外的工业中小企业纳入供应链。这更像是依托现有工业结构的经典产能爬坡，由公共资金和集中采购加速推动。

委员会所倡导模式的真正考验，将出现在需要引入从未涉足国防领域的分包商时：它们要从头建立安全许可，制定操作程序，再与规则尚未写定的协调平台谈判合同。

问题的核心在于：”制造即服务”究竟是一种工业主权模式，还是一种将风险转移给中小企业、同时将价值集中于协调者的灵活性模式？答案完全取决于平台治理规则、利润分配机制和预融资安排。这些都是政治选择。政策框架已经确立，选择尚未做出。

来源

1. 欧盟委员会，《欧盟国防工业转型路线图》（COM(2025) 845 final），2025年11月19日 — 官方链接
2. 欧盟委员会，DG GROW，《为国防生产重新利用欧洲闲置工业产能》，2026年3月 — 在《转型路线图》中引用，可通过国防、工业与空间总司门户获取
3. 欧盟委员会，《第二次国防实施对话》，2026年6月17日 — 公报可在 defence-industry-space.ec.europa.eu 获取
4. Grand View Research，《制药CDMO市场报告》— 市场数据，Grand View Research 链接
5. 欧洲防务局，国防工业认证互认工作组工作，2024-2026 — 可在 eda.europa.eu 获取
6. 欧洲议会智库，《欧洲国防工业》，2026年2月 — EP Think Tank 链接
7. ECIPE，《欧盟国防采购的开放性与碎片化》，2025年12月 — ECIPE 链接
8. Le Grand Continent，《从2027年起，德国莱茵金属生产的炮弹将超过整个美国国防工业》，2026年1月 — Le Grand Continent 链接
9. EDIP，《EDIP招标中的制造即服务》— EDIP 链接