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— 《进步者日报》编辑部  /  La rédaction

核心要点

  • 葡萄牙社会创新计划（Portugal Inovação Social）共动员约1.52亿欧元，其中1.01亿来自"葡萄牙2020"结构基金，5100万来自社会投资。公开数据包含受益人数量和合同约定成果，但未必发布就业或收入的综合汇总数据。
  • 24个国家社会创新能力中心已以不同形式建立。已发布的指标涵盖投入资金、参与机构及受影响人数；独立评估同步追踪合同约定成果。
  • 葡萄牙在欧盟创新记分牌中被列为"中等创新国"，资金投入较高，但这一排名说明资金规模不自动转化为绩效。
  • 政府第54/2023号决议未设定整体社会转型量化目标，但明确规定须对成果进行合同约束并开展影响评估。
  • 24个机构的运作可能塑造欧洲社会创新生态，但仅凭国家能力中心的数量，无法得出整个体系正在向投入指标靠拢的结论。

1.52亿欧元，却没有一个数字说明改变了什么

葡萄牙于2015年启动葡萄牙社会创新计划，目标明确：建立一个社会创新市场，吸引私人资本与欧洲基金并行投入，解决传统公共政策未能处理的问题。十年后，动员层面的数据是真实的。承诺资金、入选项目、引入的私人合作伙伴——这些都存在，都可计量。

缺失的是另一半。该计划2026年6月发布的简报详细列出了资金规模和申请数量，却未系统呈现干预前后的就业变化或可量化的收入数据。2025年满意度调查报告（Inquérito de Satisfação 2025）已在门户网站上公开。

一个主要依靠欧洲结构基金运作、规模如此之大的公共计划，对葡萄牙和欧洲纳税人负有透明度义务。现有报告着重强调执行情况和资金动员。关于最终受益人的成果数据不够完整，但并非完全缺失。

战略框架从一开始就沉默

第54/2023号政府决议是"葡萄牙2030"阶段的战略框架文件，共四十页。它界定了各项工具、主题优先事项、共同融资机制和各方职责。文件未设整体社会转型量化目标，但明确规定须对成果进行合同约束并开展影响评估。就业岗位、收入改善、脱贫受益人——没有任何一项有具体数字目标。

这种沉默有其结构性原因。该框架同时追求两个目标：资金动员，以及部分工具层面的可量化成果与影响评估。官方指标因此如实反映框架的要求：私人资金与公共资金的比例、入选申请机构数量、签约联合投资者数量。这些数字在增长，已经增长了十年。

里斯本天主教大学商学院（Católica-Lisbon）的政策简报是为数不多的独立学术视角之一。简报指出，该计划在动员机制上的精密程度与评估架构的薄弱之间存在落差。一个计划完全可能把各项指标优化得漂亮，却对它声称要解决的问题毫无可证明的效果。要区分这两种情形，必须依靠独立评估。2022年已有一份公开的独立评估报告发布。

一个尚未经过评估的模式，却已扩散至二十四个国家

葡萄牙模式的扩散值得解释，因为它通常先于影响证据出现。这个模式的吸引力另有来源：其金融工程能力、撬动私人资本投入社会问题的方法，以及与欧洲结构基金优先事项的高度契合。在布鲁塞尔机构的话语体系中，"公私混合融资"和"社会创新"是强势标签，能开启资金渠道，也能构建项目招标框架。

它们为预算条目提供了合法性依据。

欧盟委员会表示，24个国家社会创新能力中心已以不同形式建立。其背后逻辑不难理解：一个依托欧洲区域发展基金和欧洲社会基金、获得委员会认可、配备英文机构传播材料并通过透明门户可查阅的先行计划，看起来就是一个良好实践范本。而对实际影响的核实，则是额外的一步，各国政府对此的要求程度参差不齐。

这种现象并非社会创新领域独有。在其他公共政策领域同样存在：议程压力与欧洲资金的可获性加速了模式扩散，而评估工作未能同步跟上。此处的特殊之处在于规模：如果24个国家能力中心在缺乏系统性影响评估的情况下持续运转，欧洲社会创新投资中相当大的一部分，就可能固化在动员指标上，而非社会转型指标上。

欧洲创新排名：度量的价值与局限

欧洲创新记分牌（European Innovation Scoreboard）将葡萄牙列为"中等创新国"，即中间档位，意味着该国在创新综合指标上低于欧洲平均水平。这一排名涵盖广泛的经济维度，不仅限于社会创新，但它传递的信号有参考价值。

一个国家连续十年在社会创新计划上投入大量资源、动员近九百名联合投资者，却仍被列为中等创新国，这在支出与绩效之间提出了一个问题。支出是可见的。绩效仍有争议。影响评估恰恰能厘清这种落差——既可能确认模式有效，也可能找出哪些环节失灵。

与欧洲其他国家的比较有参考意义。那些在积极劳动力市场政策上持续投入的国家——职业培训、就业辅导、职业转型支持——定期发布独立评估，衡量再就业率、缩短的失业时长、受益人与非受益人的薪资对比。劳动经济学自1980年代起就拥有这套工具，并非难以部署。葡萄牙计划的设计中确实包含指向可量化成果与影响评估的工具，尽管具体执行情况存在差异。

2032年前欧洲社会创新的两条路径

问题已不在于模式是否已经扩散：2022年的独立评估报告表明该模式具有扩散和可移植的潜力，但大规模扩散并未得到证实。问题在于接下来五到十年会发生什么。

第一条路径是在不纠偏的情况下固化。24个国家能力中心已经建立。如果欧盟委员会或各国议会不提出新的评估要求，这些计划将继续把主要精力放在统计承诺资金、批准项目和动员合作伙伴上。欧洲社会创新生态系统可能因此固化在投入指标上。擅长应对申请流程的机构得以壮大。

那些能产出切实成果但难以符合既定申报格式的机构则持续资金不足。遴选机制和相关工具在设计上也包含对成果和影响的审查，尽管执行力度参差不齐。公共资源在一个精密的生态系统中流转，但这个系统对受益人生活的实际影响并未得到统一证明。

第二条路径需要方法论上的转变。其核心是：将独立成果评估作为续签欧洲资金的前提条件。在这一情形下，一个无法证明自己创造了就业、稳定了收入或解决了目标问题的计划，将在下一轮周期失去资金资格。这从根本上改变了激励结构。项目承接方会投入精力追踪受益人，而不只是完成申报材料。

采用这一模式的成员国必须从一开始就将评估纳入架构，而非事后补充。筛选效应由此翻转：存活下来的不再是动员最多联合投资者的计划，而是能够展示实际改变了什么的计划。

这两条路径对社会创新本应服务的集体需求有着不同影响。在第一条路径下，目标群体——不稳定就业者、远离劳动力市场的人群、脆弱社区——继续受益于效果未经证明的干预措施。在第二条路径下，资源逐步流向有效的做法，对有效干预措施的集体学习成为可能。两者之差，是一个会自我学习的社会政策与一个只会自我延续的社会政策之差。

有两个信号可以判断生态系统在向哪个方向演变。其一，欧洲社会创新计划中拥有已发布独立评估报告（至少衡量一项具体成果——就业、收入、脱离脆弱处境）的比例。这一比例目前仍然有限。如果在下一个2028—2034规划周期中大幅提升，说明模式正在重构；如果停滞不前，不纠偏的扩散路径就得到确认。

其二，各成员国创新排名与其社会创新实际支出之间的差距。一个大量投入却在排名上进步甚微的国家，正在发出低效信号，而只有影响评估才能对此作出解读。

没有人建立的东西，需要有人去建立

工具是现成的。社会科学影响评估方法——对照组、带参照组的前后对比、受益人纵向追踪——均已可用且经过检验。有些成本较高，有些则不然。J-PAL欧洲中心或英国财政研究所等机构已开发出适用于中等规模社会干预的评估方案。

障碍不在技术层面。

障碍在制度层面。欧洲社会创新计划由各国管理机构负责，其绩效指标由结构基金法规界定。这些法规历史上已综合纳入财务指标、执行指标和成果指标，并非只重视资金执行和项目数量。引入结果指标（outcome metrics）需要修改法规，或增设评估层级——而这些对管理者来说不会自然发生。

一个具体思路是在欧洲层面设立社会影响审计职能，与负责管理资金的机构相互独立。这一机构将发布各成员国之间的标准化比较报告：每个使用欧洲资金的社会创新计划，针对哪个社会问题，以何种评估方法，证明了哪些可量化成果。其定位是促进学习，而非实施惩罚。这与卫生技术评估机构的逻辑直接类比——后者通过对比可量化效果来指导报销决策。

悬而未决的问题是时机。葡萄牙社会创新计划正进入"葡萄牙2030"阶段的第二个周期。战略框架已经确立，资金已经承诺。提出评估条件的窗口存在，但每一个在没有这一要求下启动的规划周期，都意味着这扇窗口在收窄。

欧盟委员会已登记24个国家社会创新能力中心，各自形式不同。它们各自在影响证据方面提出何种要求，将决定欧洲社会创新究竟只是一个标签，还是一种真正的实践。

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