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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
在太平洋岛国，海底电缆已成为通信、数字治理和部分公共服务的关键基础设施。经合组织将可靠且可负担的互联网接入列为太平洋小岛屿国家面临的核心挑战——数字基础设施如今直接影响这些国家的治理能力。电缆是岛国连接性与抗灾韧性的关键设施，但单靠电缆并不足以支撑国家运转。
要点
- 在太平洋岛国，海底电缆既是电信基础设施，也是国家基础设施。没有它，公共服务、选举和行政运转都会陷入困境。
- 经合组织将可靠的互联网接入定性为太平洋小岛屿国家治理的关键议题，直接关系到公共数据管理和服务提供。
- 电缆融资牵涉重大政治选择：谁出资决定谁运营，谁运营可能决定谁治理。
- 澳大利亚和美国相继推出多项举措，遏制中国在这些基础设施上的影响力，将一个技术市场变成地缘政治的公开角力场。
- 太平洋岛国面临的根本问题是：能否将基础设施依赖转化为主权能力，以及这种转化需要哪些区域条件。
没有电缆的岛屿，治理等于盲飞
2017年，所罗门群岛与华为海洋签署了首条海底电缆合同。2018年，澳大利亚出资推动替代方案。珊瑚海电缆由澳大利亚主要出资，巴布亚新几内亚和所罗门群岛提供部分资金，Vocus负责具体实施。海底电缆是岛国连接性、韧性和数字服务的关键基础设施。
该地区政府的日常运作揭示了这种依赖的根源。在多个太平洋岛国，行政系统和公共数据通过海底电缆与外部世界连接。一旦电缆中断，通信和部分行政活动可能严重受阻，具体影响取决于冗余系统和备用手段是否到位。2022年1月火山喷发后，汤加经历了长达数周的断网，汇款汇入因此受阻，但无证据显示完全中断。
政府通信受到严重干扰，卫星替代手段极为有限。国家失去了声音。
经合组织在2025年完成、2026年发布的澳大利亚同行评审中明确指出，数字连接已直接影响这些国家的治理和公共服务。经合组织将数字连接视为治理与韧性的重要因素，但未将其明确置于财政能力或法治之上。
电缆所有权造成的依赖，政策难以破解
太平洋岛国的海底电缆项目造价通常在数千万至约1.35亿澳元之间，因路线和分支数量而异。大多数太平洋小岛屿国家采用公共、多边、双边和私人资金混合的融资方式。这些国家依赖捐助方、开发银行和私人运营商，同时通常保留公共或本地参与。上述各方可能影响电缆设计、路线、市场、治理条件和登陆点，但这并不意味着他们自动获得传输数据内容的访问权。
所有权、融资安排和技术标准可能造成长期依赖，但实际影响取决于合同条款、许可证、国内法律以及相关国家的监管能力。建设和维护合同在项目筹备阶段确定；流量监控和数据主权规则同样取决于监管框架、许可证和服务合同。电缆一旦铺设，商业和运营协议往往难以修改。值得注意的是，电缆并非埋在数千米深的海床：在公海，电缆通常只是搁置在海底，掩埋主要集中在脆弱的近海区域。
澳大利亚、日本和美国联合资助了东密克罗尼西亚电缆；澳大利亚和新西兰共同出资建设了汤加—哈瓦基电缆。这两个项目并非四国在太平洋电网倡议框架下的联合行动。公开目标是为太平洋岛国提供中国方案的替代选择，后者的数据访问条件并不总是透明的。澳大利亚还参与资助了通往所罗门群岛的珊瑚海电缆和连接密克罗尼西亚联邦的东密克罗尼西亚电缆；汤加—哈瓦基电缆在2022年火山喷发前获批，灾后对增强该地区韧性的意义更加突出。
这些投资是真实的，正在改变具体的发展轨迹。岛国必须在多个合作伙伴和不同类型的依赖风险之间权衡取舍，同时在项目决策中保持不同程度的参与。谁来决定、为谁的利益决定，这个问题至今没有答案。
公共数据成为新的主权战场
电缆是管道。管道里流动的是别的东西。公民数据、金融流动、政府机密或敏感通信——所有这些都通过这些基础设施传输。数据托管在哪里、适用哪个司法管辖区、运营商和出资外国政府拥有何种访问权——这些问题正在塑造该地区的数字治理政策。
多个太平洋岛国已启动公共数据主权的讨论。现实问题是本地托管政府数据的技术能力严重不足。数据中心造价高、耗电量大，需要专业技术人才，而人口仅数十万的岛国难以维持这些投入。采用云服务可能复制依赖关系：根据各国系统的不同，数据可能托管在本地、区域云平台或外国服务商处，法律后果各有差异。
区域共享能力的倡议正在涌现。太平洋岛国论坛推动区域数据治理和数字主权。一个在法律上不受大国管辖的共享区域托管平台，尚待建立。地区内部的政治分歧使这些努力更加复杂：部分国家与北京关系密切，另一些则保持距离。利益存在分歧，共同框架推进缓慢。
本刊关于亚洲行政机构人工智能的文章指出，国家数字化不会自动产生公共能力，反而可能制造对私人或外国供应商的新依赖。同样的逻辑适用于电缆和数据：基础设施本身不够，治理规则才具有决定性。
替代模式存在，值得认真审视
依赖并非技术宿命，而是融资、架构和治理选择的结果，这些选择本可以不同。
社区电缆模式提供了一种思路。PICOT是新喀里多尼亚一条依托OPT-NC基础设施的国内海底环路，并非多个太平洋岛国之间共享治理的模式。世界银行支持了项目公司、公私合作伙伴关系及国家间合作模式，所有权和控制安排因项目而异。公共或本地所有制可能改变部分依赖关系，但PICOT本身不足以证明存在可复制的国家间替代模式。
监管是另一个抓手。太平洋岛国在各方合作伙伴支持下正在强化数据和网络安全框架。这些框架无法移动电缆，但主要界定个人权利、数据处理义务和跨境转移规则；国家对数据的管辖权取决于具体的法律和合同安排。这是一种更轻量、成本更低的主权形式，即使在基础设施依赖外部行为体的情况下也可以构建。
该地区最大捐助国澳大利亚最近在其太平洋发展战略中加大了数字能力建设承诺，包括培训公务员掌握数据技能和支持制定国家数字政策。现有来源尚未确认澳方存在强制要求数据在本地托管的普遍性承诺。这些项目规模有限，但它们建设了电缆本身无法建设的东西：内部行政能力。
2030年至2045年，连接性将检验主权能力
今天在太平洋岛国做出的技术选择，影响将延续二三十年。一条运营条款向外国行为体倾斜的电缆，很难重新谈判。专有云架构可能带来深度依赖和高昂迁移成本，其持续时间和可逆性取决于架构、合同、技术能力和公共决策。太平洋小岛屿国家经不起反复犯错。
2030年代的核心问题是：连接性能成为赋权因素，还是将继续作为依赖的结构性根源？两条路径正在分叉，没有哪条是注定的。
第一条路径是：外部出资方按自身地缘政治优先事项铺设电缆，岛国在竞争性方案中选择，却缺乏真正影响条件的筹码，数字治理因合作伙伴不同而碎片化，分散在互不兼容的系统中。连接性改善了服务，但没有增强国家能力：数据持续外包，技术决策在别处做出，依赖关系在每轮投资周期中再生。
第二条路径是：该地区各国围绕公共数据建立共同治理框架，集体与出资方谈判电缆条款，并培育足够的内部专业知识来审计外部提出的技术架构。这条路径需要区域凝聚力——而太平洋岛国论坛在数字议题上目前难以维持这种凝聚力。它还要求捐助方接受支持让渡更多运营控制权的治理模式，目前尚不清楚堪培拉和华盛顿在多大程度上已将这一条件纳入各自战略。
区分两条路径的变量不是技术。两种情境下电缆都会铺设，连接性都会提升。决定性因素是制度性的：岛国能否在伙伴帮助下，建设治理本国数字基础设施所需的行政、法律和技术能力？本刊关于国家行动能力的文章在不同背景下提出过同样的逻辑：工具本身不够，使用工具的机构必须具备掌控力。
需要关注的信号有三个。一是太平洋岛国论坛内部数据治理框架的演进：若内容更具实质性和约束力，说明该地区正在建设真正的集体能力。二是澳大利亚和美国下一批电缆合同的条款性质：若包含共同治理和能力转移要求，而不仅仅是运营保障，模式将发生改变。三是本地托管和系统审计能力的发展：小国可以按区域规模共享这些能力，部分加勒比国家在民事和选举登记方面已有先例。
目前，这三个信号都尚无定论。但它们指向一个方向，一些行为体正在以务实的方法朝这个方向推进。太平洋岛国的数字连接，不必注定成为大国角力的棋局。
来源
- 经合组织，《发展合作同行评审：澳大利亚2025》，https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/12/oecd-development-co-operation-peer-reviews-australia-2025_c9cbcc1a/c58230a4-en.pdf
- 太平洋岛国论坛，区域数字治理与数据保护框架相关工作，太平洋岛国论坛，苏瓦
- 世界银行，太平洋岛国海底电缆融资报告，含东密克罗尼西亚电缆项目，世界银行，华盛顿特区
- 联合国开发计划署，小岛屿发展中国家数字治理报告，开发署，纽约