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— 《进步者日报》编辑部  /  La rédaction

法国须在国家恢复计划中，按欧盟法规规定的栖息地类别标注待恢复面积，但未设定农业用地退出的具体目标。承诺与时间节点均已落实，现有财税和金融工具却既不充分，激励效果也相当有限。这一空白折射出一个超越法国的深层矛盾：欧盟设定生态目标，将工具选择权交给各成员国，要求后者在国家计划中描述措施，却未在欧盟层面建立专门的配套融资机制。

核心要点

  • 《自然恢复法规》要求欧盟到2030年对至少20%的陆地和20%的海洋区域实施恢复措施。法国目标是到2030年将至少30%的陆地和海洋领土纳入保护，其中10%为严格保护。
  • 支持农业用途变更的国家地权补偿机制，目前分散、不协调。
  • 该法规设定目标，将工具选择权留给各成员国，要求各国在国家计划中描述措施，但不强制规定统一工具。
  • 所有农业传统深厚的欧洲国家，都须在生态恢复与维持粮食生产之间寻求平衡，并明确由谁承担成本。
  • 实验性生态系统服务付费（PSE）机制和生物多样性信用机制已有先例，但长期化与规模化进程尚未完成，也缺乏关于整体资金缺口的官方权威评估。

法国地权史上罕见的承诺

法国拥有1800万公顷耕地。承诺恢复退化生态系统，带来了规模相当可观的地权挑战，复杂程度堪比历史上的重大土地重组。当年，国家为农业开垦土地，目标明确，工具齐备，政治方向清晰。如今，方向逆转。

《欧盟自然恢复法规》于2023年7月以极为接近的票数通过议会投票，2024年6月17日由欧盟理事会正式通过。法规要求欧盟到2030年对至少20%的陆地和海洋区域实施恢复措施。各成员国须制定国家计划，为这一整体目标作出贡献。法国目标是到2030年将30%的陆地和海洋区域纳入保护。这一目标独立于《自然恢复法规》的义务之外，释放了强烈政治信号。

但从宣言到行动，面临一个简单的现实障碍：将耕地退出生产将压缩收入和生产能力，除非提供补偿、推动经济模式转型或获得公共、私人支持。法国仍是欧洲最大农业国之一，这一障碍尤为突出。

现有关于恢复规划的研究已将这一症结列为重大挑战。恢复退化农业生态系统——被排干的湿地、拔除的树篱、翻垦的永久草场、碎片化的农业景观——可能需要在部分地块改变生产方式或土地用途。这首先是一个关于权利、收入和公平的问题。

制度核心的法律空白

《欧盟法规》设定目标，将工具选择权留给各成员国，这给农业传统强烈的国家带来了执行层面的挑战。

退出或变更农业用途，只有在依法启动征收程序、且已正式认定公共利益的前提下，才构成征收。国家可以购买土地，但现有公共预算相对于既定目标明显不足。农业服务和支付局（ASP）管理的农业环境气候合同（MAEC）对部分有利于生物多样性的农业生产方式给予补贴，但这些机制的设计目的是在土地维持生产的前提下改变生产方式，而非资助土地的永久性退出。

共同农业政策（CAP）中用于生物多样性和生态恢复的资金分散零碎。资助农村发展和农业环境措施的CAP第二支柱，占欧洲农业总预算的比重不足25%。该支柱中专门用于恢复的资金规模有限且高度分散。

缺乏专门的欧洲地权补偿机制，与恢复目标所需的融资规模形成鲜明对比。多个农业组织和农民权益团体在一个核心问题上达成共识：不能要求农业经营者压缩生产工具，却不提供可行的经济替代方案。这种共识理应引起公共决策者对该机制政治脆弱性的警觉。

生态恢复的田野现实

数字背后是具体的地理现实。法国恢复工作的优先区域已有定论：西部湿地（普瓦图沼泽、布列塔尼沼泽）、中央高原永久草场、诺曼底和布列塔尼碎片化的农业景观、东北部泥炭地，以及大河沿岸退化的河岸林。这些生态系统的价值有据可查——调节水文、固碳、提供野生动物廊道——但其中大多数也是已耕种数十年的土地。

恢复一块被排干的湿地需要时间。现有资料显示，一块湿润草场在疏通排水后恢复令人满意的生态功能，根据土壤条件可能需要数年。这意味着，今天同意参与恢复的农民，在2030年中间节点到来之前将看不到生态效益。时间节点与自然规律难以协调。

地方项目推动者——环保协会、地方政府、自然保护区管理机构——正在与农民发展契约合作模式。Natura 2000类型的合同，以及与基础设施项目相关的补偿性措施，构成了在相关地块层面推动生态管理与恢复的自愿性机制。但这些机制因地而异，缺乏系统性，支持向低产值用途转型的资源依然分散且有限。

现有路径及其局限

现有政策工具并非一片空白，只是部署严重不足。

生态系统服务付费（PSE）是最具潜力的路径。原理简单：对农民或土地所有者就其生产方式为社会带来的收益进行补偿，包括洁净水源、碳封存和生物多样性维护。法国在过去约十年间一直试验这些机制，尤其通过水务局项目，在部分流域对有利于地下水质的农业生产方式给予补贴。在付款金额足以覆盖农业损失的地方，结果令人鼓舞。问题在于规模化：大范围推广PSE需要大量公共资源，现有机制的动员力度远远不够。

自愿生物多样性市场是另一条路径。根据2016年生物多样性法及”避免-减少-补偿”序列承担环境补偿义务的企业，向恢复自然生态系统的运营方购买补偿单位。这一机制为恢复工作引入了私人资金，但规模依然有限，地理覆盖范围也较窄。若欧洲企业可持续发展报告准则（CSRD）能更明确地纳入生物多样性补偿义务，该机制有望壮大。欧盟委员会已为此打开了一扇门，但尚未落实。

2028—2034年CAP及欧盟预算谈判，是未来农业和环境资金的重要节点。环境资金在CAP中若得到实质性强化，资金缺口将更易弥补，但这取决于最终达成的预算和农业政策协议。IDDRI主张将大量农业补贴从面积补贴转向以提供生态系统服务为条件的有条件支付——面积补贴在无环境条件约束的情况下，在机制上对大农场更为有利。这一路径需要细致的测量与监测，但工具已经具备：遥感、植物调查、授粉者监测，其成本已大幅下降。

在欧洲为生态恢复融资，同时不损害粮食安全

法国并非独自面对这道方程。德国、荷兰、波兰和西班牙面临同一问题的不同变体：在农业传统深厚、土地格局历经数百年形成的国家，如何落实雄心勃勃的欧洲生态目标。

2030—2035年的核心问题，是能否形成通用的补偿模式，还是各成员国在缺乏共同框架的情况下各自摸索。

目前有三种情景，现在还无法判断哪种会占主导。

第一种情景：2028—2034年CAP提案拟在强制性要求与自愿激励之间重新布局环境工具。成员国须为恢复计划预留资金，可动用多种公共或私人资金来源，但每位农民并无自动获得补偿的权利。这一情景要求欧洲议会形成支持深度农业政策改革的政治多数，而这种多数相当脆弱——2023年7月议会就《自然恢复法规》极为接近的投票结果已充分说明这一点。

第二种情景：各成员国开发互补的国家工具——恢复主权基金、生物多样性专项绿色债券、将水务局职能延伸至土地融资领域。法国在机构层面有能力构建此类机制，其水务局、公共土地机构和沿海保护区委员会均具备真实的专业能力。但这需要在财政约束严峻的情况下作出预算决策，也需要政治意愿将生物多样性保持在相互竞争的优先事项之中。

第三种情景：生态目标在形式上维持有效，但执行被推卸给无约束力的自愿承诺。这是软性政治妥协的风险：数字在国家报告中照样成立，但生态系统继续退化。洪水调节、授粉、水体自然净化等功能的丧失，最终将由灰色基础设施替代——堤坝、污水处理厂、杀虫剂——其公共成本早有定论。

粮食问题贯穿三种情景。恢复退化生态系统并不必然意味着农业总产量的等比下降。部分农业潜力低的土地面临较高的弃耕风险，但生态退化程度与农业产量之间并不存在系统性的对应关系。恢复工作可以优先针对产量较低的地块，保留核心生产用地。但这种分级排序需要逐地区开展精细的制图和农学研究，而国家恢复计划按照现有建议仍处于初步阶段。

对进口依赖的担忧是反对强制恢复的一贯论据：若法国减产，将增加进口，而进口来源国的环境标准往往较低。这一论据有一定道理，但其成立与否取决于需求弹性、剩余耕地的生产效率提升空间，以及饮食结构的演变。IDDRI关于可持续粮食系统的预测显示，畜牧业产量下降可在特定情景下释放部分耕地——法国大量谷物耕地用于密集型养殖，但其对粮食安全的影响取决于饮食结构、替代产品、贸易格局和配套政策。这一既关乎政策又关乎农学的杠杆，目前在恢复议题的讨论中几乎缺席。

衡量轨迹是否可信的关键信号

到2027—2028年，以下几项指标将显示法国是否走上了可信的路径。

第一是《国家自然恢复计划》的发布，法国须将其提交欧盟委员会。该计划的质量——地理精度、资金测算、补偿机制——将在很大程度上揭示真实的政治意愿。

第二是2027年后CAP谈判的结果。若分配给农业环境措施的预算比例大幅增加，融资问题将更易应对；若停滞不前甚至下降，各成员国将不得不在本已承压的预算中自行寻找空间。

第三是法国自愿生物多样性市场的发展走向。法国储蓄信托局、绿色金融机构、农业地产基金等私营机构已开始投资生态恢复，以期将生物多样性信用变现。若该市场得以壮大并建立合理的监管框架，将能在无需等待公共预算决策的情况下，调动可观的私人资本。

这里发生的一切超越了法国。《欧盟自然恢复法规》是第一个在大陆尺度上为恢复工作设定量化目标的具有法律约束力的工具。其成败将为全球环境治理树立先例。若欧洲能证明，在农业用地密集的成熟经济体中大规模恢复生态系统切实可行，它将输出一个模式；若在政治压力下放弃目标，则将动摇雄心勃勃的生态监管规则可以得到执行这一根本理念。

法国，欧盟农业用地面积最大的国家，是这场考验的核心试验场。

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