Plus de 500 millions d’Africains n’ont aucune pièce d’identité officielle, ce qui peut limiter fortement leur accès aux services publics, financiers et sociaux. La plateforme rwandaise Irembo avait traité plus de 30 millions de demandes de services cumulées d’ici à 2025 ; le Kenya a vu le déploiement des Huduma Cards annulé faute d’étude d’impact relative à la protection des données. Le PNUD documente ces deux trajectoires dans son rapport de juin 2026 sur l’infrastructure numérique publique en Afrique et précise les conditions auxquelles une identité numérique tient sa promesse d’inclusion.

L’essentiel

  • Plus de 500 millions d’Africains n’ont aucune pièce d’identité officielle selon le PNUD ; cette absence d’identification officielle peut exclure ou entraver l’accès aux services publics, au crédit et aux transferts sociaux.
  • Aucun des 55 États membres de l’Union africaine ne dispose des trois briques d’infrastructure numérique, identité, paiements, échange de données, pleinement opérationnelles simultanément.
  • D’ici à 2025, Irembo avait traité plus de 30 millions de demandes de services ; la plateforme kényane Huduma Namba a été suspendue par la justice en raison de lacunes dans la protection des données personnelles.
  • Une identité numérique partagée organise une forme de confiance collective entre citoyens, administrations et acteurs économiques : quand ses règles restent opaques, cette confiance se retourne en risque d’exclusion ou de contrôle.
  • Le Protocole numérique de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), adopté en 2025, crée un cadre régional, mais son déploiement effectif dépend de choix de gouvernance que chaque État devra encore trancher.

Les 500 millions invisibles : ce qu’une identité rend possible

L’absence d’identité officielle n’est pas une anecdote statistique. L’identité vérifiable conditionne fréquemment l’accès à de nombreux services publics et privés. Sans document reconnu, un agriculteur ne peut pas ouvrir un compte mobile, une mère ne peut pas enregistrer la naissance de son enfant dans un système relié aux prestations sociales, un travailleur migrant ne peut pas percevoir un virement. Le PNUD estime que plus de 500 millions d’Africains ne disposent pas d’une identité numérique vérifiable.

La fracture n’est pas uniforme. Elle touche davantage les femmes, les populations rurales et les communautés nomades. Dans plusieurs pays d’Afrique subsaharienne, l’enregistrement civil rural demeure très faible, particulièrement pour les populations les plus éloignées des services de l’État. L’identité numérique n’est donc pas un enjeu technique : c’est un enjeu de reconnaissance politique. Être inscrit dans un système, c’est exister pour l’administration.

Les travaux récents de Steven Pinker sur la « connaissance commune » éclairent ce mécanisme. Les institutions, la monnaie, la loi et les droits fonctionnent parce que chacun sait que tous les autres les reconnaissent. Une identité numérique partagée crée exactement ce type de convention collective : le citoyen sait que l’administration le reconnaît, l’administration sait qu’elle peut lui délivrer un droit, le commerçant sait qu’il peut lui faire confiance pour un paiement. Une convention solide et transparente libère ; une convention opaque ou contestée engendre la méfiance et l’exclusion.

Le modèle rwandais : ce que 30 millions de demandes prouvent

Le Rwanda a construit son infrastructure numérique publique en reliant de nombreux services à l’identification, tandis que sa nouvelle identité numérique nationale est en cours de déploiement. La plateforme Irembo, lancée dans les années 2010 et montée en charge progressivement, permet aujourd’hui de demander un extrait de naissance, de renouveler un permis de conduire, de payer une taxe foncière ou d’accéder à des prestations sociales, depuis un téléphone, sans se déplacer. D’ici à 2025, Irembo avait traité plus de 30 millions de demandes de services.

Ce chiffre traduit autre chose qu’une performance technique : des millions de personnes ont jugé le système assez fiable pour l’utiliser. La confiance s’est construite par la preuve, les demandes aboutissaient, les délais étaient respectés, les recours existaient. Le Rwanda a aussi déployé des agents communautaires, relais humains qui accompagnent les personnes les moins à l’aise avec le numérique. Le système a ainsi redessiné le rapport entre l’État et ses citoyens, sans se limiter à substituer un écran à un guichet.

Plusieurs conditions ont rendu ce résultat possible. Une volonté politique stable sur plusieurs mandats. Un cadre légal sur la protection des données adopté en octobre 2021, après le déploiement à grande échelle d’Irembo. L’architecture décrite publiquement repose sur un registre national central faisant autorité, complété par des mécanismes d’interopérabilité et de protection des données. Le modèle reste perfectible, le Rwanda n’est pas une démocratie libérale consolidée, et les questions de gouvernance institutionnelle que pose tout système centralisé d’identification méritent d’être posées, mais il démontre qu’un déploiement à grande échelle est techniquement faisable sur le continent.

L’affaire Huduma Namba : quand l’opacité saisit les juges

Le Kenya a emprunté une trajectoire inverse. En 2019, le gouvernement lance NIIMS, un système d’identité numérique reposant sur Huduma Namba, le numéro d’identification unique attribué à chaque personne enrôlée, dont le dispositif légal envisageait aussi l’ADN, mais le gouvernement a soutenu devant la Cour que l’ADN n’était pas collecté lors de l’enrôlement NIIMS. L’ambition est similaire à celle du Rwanda : rationaliser l’accès aux services, réduire la fraude, créer une identité unique. Mais la méthode diffère sur un point décisif : la Cour a constaté une participation publique suffisante, tout en exigeant un cadre réglementaire conforme pour la mise en œuvre de NIIMS.

Le 30 janvier 2020, la Haute Cour du Kenya a suspendu la mise en œuvre de NIIMS/Huduma Namba jusqu’à l’adoption d’un cadre réglementaire conforme à la Constitution. Elle a constaté l’absence d’analyse d’impact exigée par la loi sur la protection des données et relevé des garanties réglementaires insuffisantes. Elle a notamment exigé un cadre réglementaire traitant du risque d’exclusion à l’enrôlement et annulé la collecte d’ADN pour non-respect de l’habilitation légale.

L’issue kényane illustre exactement ce que Pinker appelle l’effondrement de la connaissance commune. Quand les citoyens ne savent pas ce que l’État fait de leurs données, ils ne peuvent pas valider la convention qui donne à l’identité numérique sa légitimité. La méfiance s’installe. Les recours juridiques prennent le relais de la confiance sociale. Et le système, au lieu d’inclure, exclut, d’abord les minorités et les populations marginalisées, qui sont toujours les premières à craindre un registre d’État.

Daron Acemoglu et Simon Johnson, dans leurs travaux sur les institutions et la captation des gains technologiques, montrent qu’une technologie déployée sans contre-pouvoir renforce ceux qui la contrôlent au lieu de redistribuer ses bénéfices. Les tribunaux ont exigé un cadre réglementaire complet, notamment contre les risques d’exclusion et pour la protection des données, avant la poursuite de NIIMS. L’infrastructure technique était en place ; la gouvernance, non.

Les trois briques manquantes : pourquoi aucun État africain ne tient les trois

Le rapport du PNUD de juin 2026 documente un constat que la comparaison Rwanda-Kenya laissait pressentir : plusieurs États de l’Union africaine ne disposent pas simultanément des trois composantes d’une infrastructure numérique publique pleinement opérationnelle : un système d’identité, une infrastructure de paiement interopérable, et un mécanisme d’échange sécurisé de données entre administrations.

Les progrès sont réels mais fragmentés. Un nombre croissant de pays ont déployé des systèmes d’identité numérique fonctionnels. Un nombre significatif disposent de plateformes de paiement mobile à grande échelle, l’Afrique est en avance mondiale sur ce point, avec des pays comme la Tanzanie, le Ghana ou le Sénégal où une majorité de la population adulte utilise le mobile money. Mais les trois briques restent rarement connectées entre elles. Un citoyen peut avoir une identité numérique et ne pas pouvoir l’utiliser pour recevoir une prestation sociale, parce que le système de paiement de l’État ne reconnaît pas le format d’identité de son ministère de l’intérieur.

Cette fragmentation a une cause politique autant que technique : les trois infrastructures ont souvent été déployées par des ministères différents, avec des financeurs différents, selon des standards différents. L’interopérabilité demande une coordination que peu de gouvernements ont réussi à imposer. Le résultat est un archipel de systèmes qui fonctionnent chacun dans leur périmètre et laissent des millions de personnes dans les interstices, trop numérisées pour bénéficier des dispositifs papier, pas assez pour accéder aux services digitaux.

Le Protocole numérique de la ZLECAf : apports et questions non tranchées

L’Union africaine a adopté le Protocole sur le commerce numérique en février 2024 et ses huit annexes en février 2025 dans le cadre de la zone de libre-échange continentale africaine. Ce texte établit des principes communs sur l’interopérabilité des identités numériques, la protection des données personnelles et la confiance dans les transactions transfrontalières, mais il ne constitue pas la première norme africaine sur ces sujets. C’est un signal politique fort : le continent reconnaît officiellement que l’infrastructure numérique publique est un bien commun, pas un marché de services parmi d’autres.

Mais le Protocole est un cadre, pas un déploiement. Ses principes devront être transposés dans des législations nationales, puis dans des systèmes techniques, puis dans des pratiques administratives. Chaque étape offre une occasion de diluer, de contourner ou de retarder. L’histoire des protocoles régionaux africains, dans les télécommunications, dans les paiements, dans la libre circulation des personnes, enseigne que la distance entre l’adoption et l’effectivité peut être longue. La question de la capacité d’action des États à tenir leurs engagements institutionnels reste entière.

Le Protocole prévoit notamment une future annexe sur les identités numériques, avec des principes d’interopérabilité et de protection des données, ainsi que des obligations de publication d’informations sur les mesures de commerce numérique et encourage, dans la mesure du possible, la publication d’informations gouvernementales ouvertes dans des formats réutilisables. Si elle est appliquée, cette clause améliore la transparence et peut fonder des différends entre États parties, sans créer à elle seule un droit de recours citoyen comparable au contrôle juridictionnel recherché dans l’affaire Huduma Namba. C’est la différence entre une convention que tout le monde sait que tout le monde doit respecter, et un système dont les règles restent dans les tiroirs d’un ministère.

Les choix de 2026-2035 : trois trajectoires, un même point de bascule

L’infrastructure numérique publique a une propriété particulière : elle est difficile à modifier une fois déployée. Les bases de données d’identité, les protocoles d’échange, les architectures de paiement créent des dépendances techniques et politiques qui durent des décennies. Les choix faits entre 2026 et 2035 dessineront les contours de l’État africain pour une génération.

Trois trajectoires semblent se dessiner, sans qu’aucune soit encore dominante. La première est celle du modèle rwandais généralisé : un État central fort, une infrastructure unifiée, des résultats mesurables mais une gouvernance qui repose largement sur la confiance accordée à l’exécutif. Ce modèle fonctionne quand les institutions sont stables et honnêtes ; il devient un outil de contrôle quand elles ne le sont plus. La deuxième trajectoire est celle de la fragmentation durable : des systèmes sectoriels qui coexistent sans s’articuler, une partie de la population incluse dans un périmètre et exclue d’un autre, des coûts de coordination qui freinent l’investissement privé et découragent les réformes. La troisième, encore embryonnaire, est celle d’une architecture fédérée et interopérable : des standards communs négociés au niveau régional, des données qui restent sous contrôle des citoyens ou des communautés, des mécanismes de recours indépendants.

C’est la plus exigeante politiquement ; c’est aussi celle que le Protocole ZLECAf cherche, au moins dans son texte, à favoriser.

L’indicateur pertinent n’est pas le nombre de pays qui adoptent une identité numérique, ce nombre croîtra probablement dans la plupart des scénarios. L’indicateur porte sur la présence formelle de cadres juridiques, d’organes de contrôle ou de mécanismes de recours, sans mesurer nécessairement leur indépendance, leur accessibilité ou leur efficacité pour les populations marginalisées. Plusieurs pays africains satisfont ces trois critères simultanément. Un doublement de ce nombre d’ici 2030 pourrait accroître le potentiel d’inclusion ; s’il stagne, l’infrastructure numérique risque de reproduire, sous forme digitale, les asymétries des administrations papier qu’elle était censée remplacer.

L’Afrique se numérise déjà, à grande vitesse, portée par une démographie jeune et un taux de pénétration mobile parmi les plus dynamiques au monde. La question posée à ses gouvernants est de savoir si cette numérisation produira une infrastructure de droits ou une infrastructure de contrôle. Cette distinction tient à quelques choix de gouvernance, des lois, des institutions, des procédures. Ce sont des décisions politiques, non des fatalités techniques.

Et certains États africains montrent, concrètement, qu’elles peuvent être prises dans le bon sens. C’est de ces expériences que les autres peuvent apprendre, à condition de regarder non seulement les résultats, mais les conditions institutionnelles qui les ont rendus possibles.

Sources

  1. PNUD Afrique, Digital Public Infrastructure in Africa, Executive Summary, juin 2026. https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2026-06/undp-africa-dpi-report-executive_summary-v2.1_0.pdf
  2. Steven Pinker, When Everyone Knows That Everyone Knows…: Common Knowledge and the Mysteries of Money, Power, and Everyday Life. https://stevenpinker.com/publications/books
  3. Haute Cour du Kenya, arrêt sur l’affaire Huduma Namba, 2021 (Petition No. 56 of 2019, Nubian Rights Forum & Others v. Attorney General & Others).
  4. Union africaine, Protocole sur le commerce numérique de la ZLECAf, 2025.
  5. Daron Acemoglu et Simon Johnson, Power and Progress: Our Thousand-Year Struggle Over Technology and Prosperity, PublicAffairs, 2023.