L’Union européenne a une ambition de transport et une réalité de chantiers. Entre les deux, il y a des décennies. La Cour des comptes européenne vient de le confirmer une fois de plus : les cinq grands projets d’infrastructure de transport pour lesquels les données sont disponibles ont enregistré en moyenne quatre années de retard supplémentaires depuis 2020, portant leur retard moyen à dix-sept ans par rapport au calendrier initialement prévu. Ce chiffre n’est pas un détail technique. C’est le symptôme d’un problème plus large qui conditionne la compétitivité, la décarbonation et la cohésion du continent.

L’essentiel

  • Sur huit projets TEN-T audités, cinq affichent un retard moyen de dix-sept ans; depuis 2020, ces cinq projets comparables ont subi en moyenne quatre années de retard supplémentaires (ECA Special Report 02/2026).
  • Le règlement TEN-T révisé fixe des échéances ambitieuses pour moderniser les infrastructures européennes : 2030 pour le réseau central, 2040 pour le central étendu et 2050 pour le réseau global. Ces délais sont aujourd’hui compromis.
  • Les retards résultent notamment de la coordination transfrontalière complexe et des autorisations nationales divergentes, sans délai contraignant unifié, sans guichet commun, sans sanction automatique et unifiée en cas de dépassement.
  • Mario Draghi a estimé le déficit d’investissement en Europe à 800 milliards d’euros, dont 450 milliards sont nécessaires pour la seule transition énergétique. Les infrastructures de transport en constituent une fraction considérable et structurante.
  • Deux scénarios s’affrontent d’ici 2030 : une réforme procédurale avec transfert partiel de souveraineté vers l’Union, ou une inertie institutionnelle qui transforme les engagements climatiques en promesses sans infrastructure pour les tenir.

Ce que l’Europe a voulu construire

Le réseau transeuropéen de transport couvre les principales infrastructures de transport en Europe, à savoir les chemins de fer, les voies navigables intérieures, les routes maritimes et les routes. C’est, en théorie, l’épine dorsale de la mobilité continentale. La politique de réseau transeuropéen repose sur l’idée qu’une infrastructure efficace et bien connectée est d’une importance vitale pour la compétitivité, la croissance, l’emploi et la prospérité au sein de l’Union.

Les premières orientations du programme ont été adoptées en 1996 et modifiées à plusieurs reprises, notamment en 2024. Trente ans de politique commune. Et pourtant, les coûts de construction des grandes infrastructures de transport européennes s’envolent et l’objectif de 2030 pour l’achèvement du réseau central ne sera pas atteint.

Le programme TEN-T est multimodal par nature. Il vise à faciliter la connexion entre les réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux, ainsi que les ports et les aéroports des États membres. Mais sa mise en œuvre bute sur une contradiction fondamentale : les ambitions sont européennes, les procédures sont nationales.

Dix-sept ans : ce que le chiffre signifie vraiment

Un retard de dix-sept ans sur un projet d’infrastructure transfrontalier ne veut pas dire qu’un chantier a pris du retard. Il veut dire qu’un projet conçu pour répondre aux besoins de mobilité d’une décennie donnée arrive dans la suivante, parfois dans celle d’après. La section Lyon-Turin accuse un retard de dix-huit ans par rapport aux plans initiaux. Le Rail Baltica, conçu pour intégrer les pays baltes au réseau européen, n’aura qu’une première phase prête d’ici 2030 selon le dernier plan disponible en novembre 2025.

Les infrastructures de transport phares examinées souffraient de retards importants, d’augmentations des coûts, d’une mauvaise coordination entre les États membres et de faiblesses dans la supervision exercée par la Commission. Ce diagnostic date de 2020. La mise à jour de 2026 constate qu’il ne s’est pas amélioré.

Le retard moyen de dix-sept ans correspond à deux mandats de Commission, trois cycles budgétaires européens, et la durée de vie politique entière de la plupart des élus qui ont voté les engagements climatiques. La contrainte procédurale absorbe le temps politique.

L’un des principaux piliers du TEN-T consiste à poursuivre le transfert des passagers et des marchandises du transport routier vers le transport ferroviaire. Pourtant, alors que les voitures, les camions ou les avions peuvent traverser les frontières de l’UE sans problème, les trains, en particulier les trains de marchandises, sont obligés de s’arrêter aux frontières, parfois pendant des heures, pour s’adapter aux exigences des différents systèmes nationaux. L’interopérabilité physique et administrative reste le maillon faible.

Un sous-investissement structurel, pas conjoncturel

Derrière les retards de projets spécifiques, il y a une tendance de fond. Les mobilités doivent répondre à un triple défi dans un cadre budgétaire contraint : assurer la performance et la résilience des infrastructures routières, ferroviaires ou fluviales, qui souffrent pour nombre d’entre elles d’un sous-investissement depuis plusieurs décennies.

En France, ce constat a été formalisé par la conférence « Ambition France Transports » en 2025. La remise à niveau et la modernisation des infrastructures nationales ferroviaires, routières et fluviales nécessitent un besoin d’investissement supplémentaire de 1,5 milliard d’euros par an à partir de 2028 pour améliorer la performance et la résilience du réseau ferroviaire national structurant. La France n’est pas un cas isolé : elle illustre une tendance qui traverse l’ensemble des États membres.

Faute de loi de programmation des transports et en dépit d’une disposition prévoyant une actualisation de la trajectoire pluriannuelle des dépenses, il n’existe plus aucune véritable visibilité à moyen terme des investissements de l’État dans les infrastructures de transport. L’absence de programmation à long terme est elle-même un facteur de retard : les projets avancent par à-coups budgétaires plutôt que selon une logique d’investissement stratégique.

La dimension européenne du déficit n’est pas moins alarmante. Le coût des investissements nécessaires pour achever la réalisation du réseau TEN-T est estimé par la Commission européenne à plus de 1 500 milliards d’euros d’ici à 2050. Son financement est assuré, pour l’essentiel, par les États membres. Or ces États sont contraints par leurs finances publiques. Le cercle est vicieux.

La promesse du report modal et ses conditions matérielles

L’Union européenne a fait du report modal — le transfert de fret et de voyageurs de la route et de l’avion vers le rail — un pilier de sa politique climatique. La stratégie de mobilité durable fixe des objectifs quantifiés : doubler le trafic ferroviaire à grande vitesse et le fret ferroviaire, avec le triplement du trafic ferroviaire à grande vitesse d’ici 2050. Ces objectifs supposent des infrastructures qui, aujourd’hui, manquent ou sont saturées.

Dans un article d’Élucid rapportant ses positions, Jean-Marc Jancovici soutient que la transition est contrainte par des conditions matérielles : les intentions politiques valent ce que valent les infrastructures physiques qui les portent. Appliqué aux TEN-T, l’argument est direct. Les objectifs de développement du fret ferroviaire dépendent de la disponibilité et de la capacité opérationnelle des corridors, dont plusieurs demeurent longtemps en phase d’autorisation. La neutralité carbone exige une disponibilité effective des infrastructures alternatives ; leur retard d’autorisation et de mise en service affecte la transition.

Une lecture concurrente existe, portée par des voix comme celles d’Ezra Klein et Derek Thompson dans leur travail sur l’abondance et les blocages à la construction. Leur thèse est que les démocraties libérales ont progressivement empilé des droits de recours, des études d’impact et des procédures participatives au point de s’être elles-mêmes immobilisées. Dans cette lecture, le problème des TEN-T n’est pas un échec de volonté politique mais une pathologie institutionnelle des sociétés ouvertes : chaque groupe d’intérêt, chaque riverain, chaque collectivité a gagné le droit de ralentir sans pouvoir être contraint d’accélérer. La solution serait alors moins politique — décider plus fort — que procédurale : refondre les règles du jeu pour que l’autorisation devienne la norme et le blocage l’exception.

Les deux lectures ne s’excluent pas. Jancovici pose la contrainte physique ; Klein et Thompson décrivent le mécanisme institutionnel qui l’aggrave. Ensemble, elles dessinent un diagnostic complet.

Le coût concret de la fragmentation procédurale

L’audit de la Cour des comptes examine huit projets. Cinq d’entre eux présentent un retard moyen de dix-sept ans, avec quatre années supplémentaires accumulées depuis 2020. Les trois autres ne sont pas exempts de difficultés, mais les données disponibles sur leur calendrier sont moins consolidées.

La construction prend du temps : creuser un tunnel alpin ou poser des rails sur des centaines de kilomètres de terrain difficile est une opération d’une décennie. Mais les projets ne sont pas en retard parce que les ingénieurs creusent lentement. Les retards sont associés à des procédures et priorités nationales divergentes, à une coordination transfrontalière inégale et, dans certains cas, à la charge administrative des autorisations.

Ce coût a une dimension économique directe. Un projet immobilisé génère des coûts fixes sans produire de service. Les études d’ingénierie doivent être mises à jour à chaque phase : les conditions techniques, les normes de sécurité et les contraintes environnementales évoluent pendant les années d’attente administrative. Un projet lancé en 2005 avec les normes de l’époque doit souvent être revu pour intégrer celles de 2015, puis de 2025. Le retard s’auto-alimente.

Pour les États membres eux-mêmes, le coût du défaut d’infrastructure est diffus mais réel. Chaque année sans le Lyon-Turin, c’est du fret qui passe par la route alpine. Chaque année sans Rail Baltica finalisé, ce sont des pays baltes moins bien intégrés au réseau continental. Ces coûts ne figurent dans aucune ligne budgétaire : ils sont invisibles, portés par les externalités de la congestion routière et par l’empreinte carbone d’un transport de marchandises qui n’a pas basculé vers le rail.

La dette publique qui ronge les marges budgétaires rend d’autant plus coûteux ces retards : les financements européens mobilisés pour les TEN-T ont une durée de vie budgétaire. Un projet qui déborde de son enveloppe temporelle doit être refinancé, parfois renégocié, toujours à des conditions moins favorables. La Commission a d’ailleurs accepté le remboursement de coûts liés aux retards de démarrage des travaux, pour un montant total de 14,8 millions d’euros financés par le budget européen sur un seul projet. C’est une ligne de coûts que personne n’avait prévue au moment de la décision.

Le Grids Package : une réforme sous conditions

La Commission européenne a publié en 2025 le Grids Package, un ensemble de mesures et de propositions visant surtout à accélérer les procédures pour les infrastructures énergétiques, le stockage et la recharge. Le package propose des délais et simplifications pour certains projets d’intérêt commun, mais son statut législatif restait celui d’une proposition au moment de la publication. Le Grids Package proposé prévoit une approbation tacite limitée de certaines étapes administratives, sous conditions et hors décisions environnementales ; il ne garantit pas une approbation du projet ni un mécanisme alternatif automatique.

C’est une réforme sérieuse sur le papier. Elle répond directement au diagnostic de la Cour des comptes. Mais ses effets restent conditionnels à deux variables que Bruxelles ne contrôle pas entièrement.

La première est la transposition et la mise en œuvre effectives des obligations nationales prévues par les textes adoptés. Le Grids Package propose un cadre ; les États conservent la maîtrise de leur organisation interne. Un État peut théoriquement respecter la lettre du Grids Package en désignant un guichet unique qui, en pratique, renvoie aux mêmes administrations sectorielles avec les mêmes délais. La réforme du guichet ne vaut que si elle est accompagnée d’une réforme des procédures derrière le guichet.

La seconde variable est la transposition, les capacités administratives et l’application effective des règles. Un délai maximal sans sanction crédible est un vœu pieux. Or, la sanction des États membres pour retard administratif sur des projets d’infrastructure est politiquement difficile à mettre en œuvre. La Commission peut engager des procédures d’infraction, mais leur durée dépasse souvent celle des retards qu’elles sont censées corriger.

Le rapport de Transport & Environment de juin 2025 documente ce décalage entre l’ambition réglementaire et la réalité opérationnelle des chantiers ferroviaires européens. Les projets les plus avancés sont ceux qui ont bénéficié d’une coordination politique au plus haut niveau entre États : la coopération franco-italienne sur le Lyon-Turin, par exemple, a progressé lorsque les deux gouvernements ont décidé conjointement d’accélérer. La réforme procédurale aide ; la volonté politique reste le déterminant premier.

2030-2040 : deux trajectoires et leurs conditions

L’horizon 2030-2040 est celui qui permettra de juger si les engagements climatiques européens étaient des objectifs ou des déclarations. Sur les infrastructures de transport, deux trajectoires sont plausibles.

La première suppose que le Grids Package produit des effets réels. Pour cela, il faudrait que les États membres acceptent de céder une part de leur souveraineté procédurale en échange d’un accès facilité aux fonds européens de transition. La condition d’accès aux financements du Fonds de cohésion ou du MIE — le mécanisme pour l’interconnexion en Europe — pourrait être reformulée : non plus simplement la désignation d’un projet prioritaire, mais la démonstration d’une réduction mesurable des délais d’autorisation sur une période de trois ans glissants. Ce mécanisme existe dans d’autres domaines politiques européens : les plans nationaux pour la reprise et la résilience ont conditionné les décaissements à des réformes structurelles vérifiables. L’appliquer aux infrastructures de transport est techniquement faisable.

Dans ce scénario, le délai moyen d’autorisation pourrait descendre sous les dix ans d’ici 2035, rendant les plans de décarbonation du transport techniquement tenables à l’horizon 2040. Les projets actuellement en phase d’autorisation avancée, ceux dont les études d’impact sont finalisées, pourraient entrer en construction avant 2030. Cette perspective reste une condition pour que les objectifs climatiques déclarés soient réalisables dans les délais impartis.

La seconde trajectoire est celle de l’inertie. Les États membres adoptent marginalement les instruments du Grids Package sans modifier leurs procédures internes. Le délai moyen, déjà passé de onze à dix-sept ans en six ans, continue de progresser. Les projets lancés dans les années 2020 arrivent dans les années 2050, hors du périmètre de tout objectif climatique déclaré aujourd’hui. Les engagements de neutralité carbone restent des engagements sans infrastructure réelle pour les tenir.

L’audit constate que les retards se sont aggravés et que les nouvelles règles ne seront efficaces que si elles sont effectivement appliquées.

Deux signaux permettront de distinguer ces trajectoires avant 2030. Le premier est le délai moyen d’autorisation mesuré lors du prochain audit de la Cour des comptes : toute hausse au-delà de dix-sept ans confirme l’inertie ; une baisse significative signale une réforme effective. Le second est le nombre de projets d’infrastructure climatique ayant obtenu une autorisation complète dans un délai inférieur à cinq ans. Les projets achevés dans ce délai restent rares. Un chiffre à deux décimales en 2028 indiquerait que quelque chose a changé dans la mécanique des États.

Les décisions à prendre au niveau européen

L’Europe est dans une position connue des régimes fédéraux : elle fixe des objectifs communs et délègue les moyens aux membres. Cette délégation est un choix politique fondateur. Mais elle crée un écart structurel entre la vitesse de la décision européenne et la vitesse de l’exécution nationale.

Les TEN-T rendent cet écart visible et mesurable. Dix-sept ans de retard moyen sur cinq projets, c’est l’équivalent d’une génération d’objectifs politiques non réalisés. Les coordonnateurs européens des corridors sont limités au rôle de « facilitateurs », et les plans nationaux d’investissement dans le domaine du transport ne doivent plus être soumis en amont à la Commission pour avis, mais seulement envoyés une fois adoptés. L’Europe commente ; les États décident. La Commission peut décider d’un corridor prioritaire un lundi ; les riverains, les tribunaux administratifs, les ministères sectoriels de chaque État membre déterminent la date réelle de la première pierre.

La réforme nécessaire est connue depuis les premiers audits de la Cour des comptes sur ces projets. Un mécanisme européen d’autorisation accélérée pour les projets transfrontaliers, assorti d’un délai maximal, est une piste sérieuse. Elle supposerait une modification des traités ou, au minimum, un règlement européen contraignant les procédures nationales de façon directement applicable, ce que la directive actuelle ne fait pas. Cette réforme touche à la souveraineté administrative des États membres, un terrain politiquement sensible.

Mais c’est une réforme dont les conditions de réussite sont identifiables. Le Grids Package de 2025 est un premier pas dans cette direction. L’efficacité dépendra d’une mise en œuvre effective, incluant des retours réguliers sur les délais réels d’autorisation et une vérification des améliorations sur le terrain. Sans application effective des réformes, les retards d’autorisation risquent de continuer à compromettre les échéances TEN-T.

L’enjeu dépasse le secteur ferroviaire. La même logique s’applique aux réseaux électriques nécessaires à la transition énergétique, aux ports à hydrogène, aux terminaux de stockage. L’infrastructure électrique conditionne d’autres transitions, y compris celles qui semblent a priori éloignées du rail : la numérisation, les centres de données, les systèmes embarqués. La paralysie procédurale est un problème générique des sociétés européennes face à leurs besoins d’infrastructure, pas un défaut propre aux corridors ferroviaires. La durabilité, l’interopérabilité et la résilience que le TEN-T révisé ambitionne d’inscrire dans le béton sont les conditions matérielles de toutes les autres transitions. Tant qu’elles restent sur le papier, les objectifs du continent restent des déclarations.

Sources

  1. European Court of Auditors, Special Report 02/2026, TEN-T core network corridors: still far from completion : https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2026-02/SR-2026-02_EN.pdf
  2. Jean-Marc Jancovici, “On ne pourra pas tout sauver” : préparez-vous à choisir, Élucid : https://elucid.media/environnement/on-ne-pourra-pas-tout-sauver-preparez-vous-a-choisir-jean-marc-jancovici
  3. European Commission, Grids Package 2025, Commission proposal on infrastructure permitting procedures (EUR-Lex, 2025)
  4. Transport & Environment, Rail infrastructure report, juin 2025
  5. Conférence « Ambition France Transports », rapport final, juillet 2025 : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/20250709_Rapport_AFT.pdf
  6. Parlement européen, rapport sur les activités financières de la BEI – rapport annuel 2024, juin 2025 : https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/fr/procedure-document-summary/pdf?id=1822187