电动公交车正在前行

圣地亚哥于2018年投入首批电动公交车。如今该市拥有超过1700辆，是中国以外最大的公共交通电动车队。据美洲开发银行数据，拉丁美洲正式网络的平均车龄为8.4年，欧洲为11.9年。在该地区，非正式和半正式运营商承担了超过一半的公共交通出行。

要点

• 圣地亚哥和波哥大集中了拉丁美洲最大的电动公交车队，依靠公共担保和融资机制推动大规模更新。
• 非正式和半正式运营商承担了该地区超过一半的公共交通出行。
• 正式车队电动化减少排放、改善空气质量，但清洁车辆的配置方式可能造成环境收益在地理上分布不均。
• 蒂姆·伦顿（Tim Lenton）指出，某些转型一旦越过临界点就会自我强化。拉美电动公交车在受监管网络中展示了这一机制。
• 2030—2040年这十年具有决定性：城市化持续推进，非正式运营商能否融入转型，将影响城市交通的环境覆盖面。

圣地亚哥和波哥大找到了更新车队的融资办法

融资是电动化的主要瓶颈，此外还有技术、制度和监管方面的障碍。购置一辆电动公交车的成本是柴油车的两到三倍，尽管十年期运营成本更有竞争力。为跨过这道坎，圣地亚哥和波哥大采用了部分分离车辆产权或供应与运营的模式，融资安排各有不同。

圣地亚哥于2007年以Transantiago系统重组公交网络，随后利用这一合同框架，对新特许经营权施加环保标准。合同确保向车队供应商或融资方的付款，并保证公交车在债务偿清前留在系统内，从而降低投资者风险。IDB Invest提供了最高1.27亿美元的长期融资，IFC和BancoEstado担任共同贷款方。目前超过1700辆电动公交车已投入运营，官方目标是2035年新增车辆100%为电动车，并在2040年前后实现客运公共交通脱碳。

波哥大走了相近的路。其SITP网络通过遴选程序，分别授予电动公交车供应合同和运营合同，运营与维护阶段为期十五年。这种做法降低了运营商的剩余风险，也让贷款方放心。哥伦比亚还动用了多边绿色基金以降低资本成本。这两座城市表明，新兴市场的大规模电动化依赖特定的合同与融资组合。

这一经验在该地区之外同样有参考价值。蒂姆·伦顿在研究正向临界点时指出，太阳能、电池、电动汽车等技术随着部署加快，成本会持续下降。一座城市一旦达到电动车辆的临界规模，维护和基础设施成本就会降低，使后续部署更为便宜。圣地亚哥就是例证：最初一百辆公交车需要繁重的融资工程，第二个千辆则沿用了已经跑通的机制。这种自我强化机制在合同与融资结构清晰的正式网络中得以显现。

网络中被忽视的另一半

圣地亚哥和波哥大的数字是真实的，环境收益可以核实。但这些数字掩盖了一条由美洲开发银行数据揭示的分界线：该地区超过一半的公共交通出行由半正式或非正式服务完成。

非正式和半正式运营商——小巴、combi小客车、摩的、collectivos集体出租车——监管地位各不相同，且难以获得多边融资。这些车辆老旧，行驶在密度不足以吸引大型正式运营商的城市外围街区。

由此形成了一张与不平等地理高度重合的污染地图。中心街区被正式网络覆盖更好，享受电动化带来的环境改善。依赖非正式运营商的外围街区，环境改善则较慢。这种收益在空间上的集中，呼应了社会政策经济学家的常见观察：公共服务改革首先惠及已接入受监管网络的用户。拉美这一现象的规模，源于非正式部门的体量——欧洲或北美没有可比对象。这也使车队车龄的比较（8.4年对欧洲11.9年）意义有限：正式车队确实更年轻，但正式系统只覆盖该地区约一半的公共交通出行。

达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）关于技术收益分配的论述在此同样适用。在他关于技术与权力的研究中，他指出创新的收益按既有制度结构分配：当这些结构有利于已经组织起来的行动者时，收益就会集中。拉美正式网络的电动化遵循这一模式：在圣地亚哥和波哥大等合同化系统中，结构化合同便利了融资获取；小型非正式运营商则在融资渠道和多年期正式合同方面面临重大障碍。

阻碍非正式运营商融入的因素

电动化没能跨过正式网络与非正式网络之间的界线，原因是资金、制度和数据三方面的障碍相互交织。

首先是资金障碍。小型非正式运营商通常拥有一到五辆车，多为二手车且已折旧完毕。投资信贷渠道有限，现有的公共担保机制是为规模更大的运营商设计的。圣地亚哥和波哥大的融资机制要求运营商能签署多年期合同并提供运营数据，这对微型非正式运营商构成困难。

第二个障碍是制度层面。非正式状态并不稳定，它是介于被容忍的违法与部分监管之间的灰色地带。在多个城市，地方当局把非正式运营商视为对正式网络的竞争或公共秩序问题，而不是可整合的资源。这种立场使任何配套政策都无从落脚。

第三个障碍是数据缺失。城市很少掌握非正式出行的精确分布图、出行量或乘客构成。没有这些数据，设计渐进整合政策很难，衡量大范围电动化带来的真实环境收益同样困难。一些城市开始利用手机数据或支付应用数据重建出行流，墨西哥城和麦德林走在前列，但仍属试验阶段。

这三个障碍相互强化。数据缺失使设计适配的融资机制更难；融资渠道有限拖慢了正规化进程；非正式状态持续又限制数据收集。打破这一循环需要明确的政策决断，少有城市大规模付诸实施。

未来十年的两条路径

拉丁美洲将继续城市化。根据拉加经委会（CEPAL）援引联合国经济和社会事务部（UNDESA）的预测，到2050年，拉丁美洲和加勒比地区89%的人口将居住在城市，集中在已经承压的大都市。公共交通的融资、覆盖和脱碳问题将更加紧迫。两条路径正在显现。

第一条是双速电动化。正式网络继续通过合同以及票价收入、补贴、有时还有发展融资的组合来更新车队。圣地亚哥的目标是2040年实现全面零排放，这一目标尚未达成。波哥大正将该模式推广至更多走廊。利马、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯等多个首都也在推进规模较小的类似项目。

非正式运营商则因缺乏适配其规模的融资机制，车队持续老化。清洁车辆的配置方式可能加剧环境收益的地理不平等。外围街区的改善速度更慢。这条路径在短期内最有可能发生，因为它对制度创新的要求最低。

第二条路径将非正式运营商纳入转型。可行的方案是：城市在多边开发机构支持下，为微型运营商创设可及的车辆融资机制，条件是参与统一的数据和票价系统。这并非要求立即完全正规化——那过于理想化——而是渐进整合：一个运营商只要接受为车辆安装GPS追踪器并加入统一支付系统，就可以申请信贷购置电动车辆。服务在组织上仍保持非正式，但数据和车辆向受监管标准靠拢。

这一模式有部分先例可循。东非的移动支付平台通过降低准入门槛，将非正式微型商户纳入正式金融体系——不要求事先正规化，而是以即时服务换取可用数据。类似逻辑可以适用于交通领域，前提是城市愿意将非正式运营商视为转型参与者，而非需要通过正规化来解决的问题。

有两个信号可用来判断哪条路径正在成形。其一：在电动化线路上完成的日常出行比例，分别统计正式网络和非正式网络。若这一差距在2027年后持续扩大，则第一条路径占主导。其二：仅由非正式运营商服务的地区的细颗粒物浓度变化。若出现停滞，则表明环境收益在地理上仍然集中。

关键在于制度设计，而非技术本身

美洲开发银行、世界银行、拉美开发银行等多边开发机构将融资集中于正式网络，因为这些网络具备这些机构要求的行政和合同能力。这一逻辑可以理解：它降低了信用风险，简化了贷款治理。但它也具有自我强化的性质：通过将融资集中于合同化行动者，开发机构巩固了现有结构，放慢了制度变革的节奏。

部分项目正试图扩展这一边界。美洲开发银行资助了麦德林和瓜达拉哈拉的非正式出行流量制图试点研究。世界银行在肯尼亚和摩洛哥的非正式网络中支持了数字支付实验，记录了数据收集的改进。与投入正式网络的资金相比，这些项目的体量仍然有限。

一个条件可能加速改变：要求获得国际电动化融资的城市，在拨款前提交非正式出行制图和渐进整合计划。这一要求不将融资与完全正规化挂钩——那个目标过于遥远——而是与知情和规划挂钩。一座不了解居民出行方式的城市，无法制定公平的交通政策。

欧洲在铁路基础设施融资上曾出现类似问题：大量投资在未确保各国网络互联互通的情况下落地，收益因此碎片化。拉美面临的风险与此对称：若在未确保非正式区域公平覆盖的情况下推进电动化融资，结果将是一个清洁但不完整的网络。

电动公交车正在前行，这是事实。美洲开发银行的数据证实了这一点，圣地亚哥和波哥大的车队也证实了这一点。伦顿提供了自我强化反馈回路的理论框架，圣地亚哥和波哥大的电动公交车在正式网络中展示了这一机制的运作。这一机制可以扩展，但这需要在谁来融资、以何种条件、为谁服务等问题上作出明确决策。

来源

1. 美洲开发银行，《拉丁美洲和加勒比地区公共交通的资助与融资》（2024年）
2. 拉加经委会（CEPAL），《2024年拉丁美洲和加勒比地区城市报告》
3. 蒂姆·伦顿，《正向临界点：如何解决气候危机》，牛津大学出版社
4. 达龙·阿西莫格鲁与西蒙·约翰逊，《权力与进步：我们千年来与技术和繁荣的博弈》，PublicAffairs出版社，2023年