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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
核心要点
- 在接受审计的8个跨欧交通网络（TEN-T）项目中，5个项目的平均延误达17年；自2020年以来，这5个可比项目又额外累积了平均4年的延误（欧洲审计院特别报告02/2026）。
- 修订后的TEN-T条例设定了明确期限：核心网络2030年完工，扩展核心网络2040年完工，综合网络2050年完工。这些期限如今已岌岌可危。
- 延误的主要原因：跨境协调机制复杂、各国审批程序不统一，且缺乏统一强制期限、单一审批窗口和超期自动处罚机制。
- 马里奥·德拉吉估计欧洲的投资缺口高达8000亿欧元，其中仅能源转型一项就需要4500亿欧元。交通基础设施在这一缺口中占据相当大且具有结构性意义的比重。
- 2030年前有两种走向：推进程序改革并将部分主权向欧盟转移，或制度惰性持续，让气候承诺沦为无基础设施支撑的空头支票。
欧洲想建什么
跨欧交通网络涵盖欧洲主要交通基础设施，包括铁路、内河航道、海上航线和公路。从理论上讲，这是欧洲大陆出行的骨干体系。该政策的核心理念是：高效互联的基础设施对欧盟内部的竞争力、增长、就业和繁荣至关重要。
该计划的首批指导方针于1996年通过，此后多次修订，最近一次是2024年。三十年的共同政策。然而，欧洲大型交通基础设施的建设成本持续攀升，2030年完成核心网络的目标也将无法实现。
TEN-T计划本质上是多式联运的，旨在推动各成员国公路、铁路、内河网络及港口、机场之间的互联互通。但其落实面临一个根本矛盾：雄心是欧洲层面的，程序却由各国自行掌控。
17年：这个数字真正意味着什么
一个跨境基础设施项目延误17年，不只是某个工地进度稍慢。它意味着一个为满足某个十年出行需求而设计的项目，最终落地于下一个甚至再下一个十年。里昂-都灵段比最初计划延误了18年。旨在将波罗的海三国纳入欧洲网络的"波罗的海铁路"项目，据2025年11月最新计划，2030年前仅能完成第一阶段。
这些旗舰项目普遍存在严重延误、成本超支、成员国协调不力，以及欧盟委员会监督薄弱等问题。这一诊断早在2020年就已作出。2026年的更新报告显示，情况并未好转。
17年的平均延误，相当于两届欧盟委员会任期、三个欧洲预算周期，也是大多数投票支持气候承诺的民选官员的整个政治生命周期。程序约束吞噬了政治时间。
TEN-T的核心目标之一，是推动旅客和货物从公路转向铁路。然而，汽车、卡车和飞机可以毫无障碍地穿越欧盟边境，货运列车却往往被迫在边境停留数小时，以适应各国不同系统的要求。物理和行政层面的互操作性，仍是整个体系最薄弱的环节。
结构性投资不足，而非周期性问题
具体项目延误的背后，是一个更深层的趋势。交通出行领域必须在有限预算框架内应对三重挑战：确保公路、铁路和内河基础设施的性能与韧性——其中许多已因数十年投资不足而严重老化。
在法国，这一问题已通过2025年"法国交通雄心"会议得到正式确认。报告指出，升级改造国家铁路、公路和内河基础设施，需要从2028年起每年额外增加15亿欧元投资，才能提升国家骨干铁路网络的性能和韧性。法国并非孤例，这一趋势贯穿所有成员国。
由于缺乏交通规划法，尽管存在定期更新多年支出轨迹的条款，国家在交通基础设施投资方面实际上已缺乏任何真正的中期可见性。缺乏长期规划本身就是延误的诱因：项目随预算节奏走走停停，而非按照战略投资逻辑稳步推进。
这一缺口的欧洲层面同样令人担忧。欧盟委员会估计，到2050年完成TEN-T网络所需投资超过1.5万亿欧元，主要资金来源是各成员国。而这些国家又受制于各自的公共财政状况，由此形成恶性循环。
交通方式转换的承诺及其物质条件
欧盟已将交通方式转换——即将货运和旅客从公路、航空转向铁路——列为气候政策的核心支柱。可持续出行战略设定了量化目标：高铁客运量和铁路货运量均翻倍，到2050年高铁客运量达到三倍。实现这些目标需要相应的基础设施，而这些基础设施目前要么付之阙如，要么已超负荷运转。
在Élucid报道其立场的一篇文章中，让-马克·让科维奇认为，能源转型受制于物质条件：政治意图的价值，取决于承载这些意图的实体基础设施。将这一论点应用于TEN-T，逻辑直接明了。铁路货运发展目标依赖于走廊的可用性和运营能力，而其中数个走廊仍长期处于审批阶段。碳中和要求替代基础设施切实可用；审批和投入使用的延误，直接阻碍了转型进程。
另一种解读来自埃兹拉·克莱因和德里克·汤普森，他们在有关丰裕与建设障碍的研究中提出：自由民主社会逐渐叠加了大量上诉权利、影响评估和参与程序，以至于将自身陷入僵局。在这一框架下，TEN-T的问题不是政治意志的失败，而是开放社会的制度病症——每个利益群体、每个周边居民、每个地方政府都拥有拖慢进程的权利，却没有任何机制能迫使它们加速。解决方案因此不在于政治层面，而在于程序层面：重构规则，让审批通过成为常态，让阻塞成为例外。
这两种解读并不相互排斥。让科维奇指出物质约束，克莱因和汤普森描述了加剧这一约束的制度机制。合在一起，两者构成一个完整的诊断。
程序碎片化的具体代价
欧洲审计院审查了8个项目。其中5个项目的平均延误达17年，自2020年以来又额外累积了4年。其余3个项目并非没有困难，但关于其工期的现有数据尚不够完整。
建设本身耗时漫长：挖掘阿尔卑斯山隧道或在数百公里复杂地形上铺设铁路，本就是历时十年的工程。但项目延误，并非因为工程师挖掘速度太慢。延误源于各国程序优先级不一致、跨境协调参差不齐，以及繁重的审批行政负担。
这一代价具有直接的经济维度。一个陷入停滞的项目会产生固定成本，却不提供任何服务。工程研究必须在每个阶段重新更新：技术条件、安全标准和环境约束在行政等待期间不断演变。一个2005年按当时标准启动的项目，往往需要先后纳入2015年和2025年的新标准。延误由此自我强化。
对各成员国而言，基础设施缺位的代价分散而真实。没有里昂-都灵项目的每一年，都有货运车辆途经阿尔卑斯山公路。没有完工的"波罗的海铁路"的每一年，波罗的海三国与欧洲大陆网络的整合就更加滞后。这些代价不出现在任何预算科目中——它们是隐性的，由公路拥堵的外部成本和货运未能转向铁路所产生的碳排放共同承担。
侵蚀财政空间的公共债务使这些延误的代价更加高昂：用于TEN-T的欧洲资金有其预算有效期。一个突破时限的项目必须重新融资，有时还需重新谈判，而条件总是更为不利。欧盟委员会已接受对一个项目因开工延误产生的相关费用进行补偿，总金额达1480万欧元，全部由欧洲预算承担。这是一项在决策之初没有人预见到的成本。
《电网一揽子方案》：有条件的改革
欧盟委员会于2025年发布了《电网一揽子方案》，这套措施和提案主要针对能源基础设施、储能和充电设施，旨在加快相关审批程序。该方案为部分共同利益项目提出了期限要求和简化措施，但发布时其立法地位仍属提案阶段。方案提议对某些行政环节实行有限度的默示批准，须满足特定条件，且不适用于环境决策；它既不保证项目获批，也不提供自动的替代机制。
从纸面上看，这是一项严肃的改革，直接回应了欧洲审计院的诊断。但其效果仍取决于两个布鲁塞尔无法完全掌控的变量。
第一个变量是已通过文本中规定的国家义务能否得到切实转化和执行。《电网一揽子方案》提供的是框架；各成员国仍保留对本国内部组织架构的主导权。一个成员国在理论上可以通过设立一个单一窗口来满足方案的字面要求，而这个窗口在实践中却可能原封不动地将申请转回同样的各部门行政机构，并延续同样的处理时限。窗口改革只有在程序本身同步改革的前提下才有意义。
第二个变量是转化程度、行政能力以及规则的实际执行情况。没有可信制裁的最长期限，不过是一纸善意表达。以行政延误为由对成员国实施制裁，在政治上操作难度极大。欧盟委员会可以启动违规程序，但程序本身的耗时往往超过其所要纠正的延误时间。
交通与环境组织2025年6月的报告记录了监管雄心与欧洲铁路工地实际运作之间的落差。推进最顺利的项目，恰恰是那些获得了国家间最高层政治协调支持的项目：以里昂-都灵段为例，法意两国政府联合决定加速推进后，项目才取得了实质性进展。程序改革有所裨益，但政治意愿仍是首要决定因素。
2030—2040年：两条轨迹及其条件
2030至2040年这一时间窗口，将是检验欧洲气候承诺究竟是目标还是宣言的关键时段。在交通基础设施领域，两条轨迹均属可能。
第一条轨迹假设《电网一揽子方案》产生实际效果。为此，成员国需要接受出让部分程序主权，以换取更便利地获取欧洲转型资金。获得凝聚基金或欧洲互联互通基金（CEF）资助的条件或可重新设计：不再仅仅是将某个项目列为优先项目，而是在滚动三年期内证明审批时限有可量化的缩短。这一机制在欧洲其他政策领域已有先例——《国家复苏与韧性计划》将资金拨付与可核实的结构性改革挂钩。将其应用于交通基础设施，在技术层面是可行的。
在这一情景下，平均审批周期有望在2035年前缩短至10年以下，使交通脱碳计划在技术层面能够在2040年前实现。目前已处于审批推进阶段、影响评估已完成的项目，有可能在2030年前进入施工阶段。这是宣示性气候目标能够在规定期限内转化为现实的必要条件。
第二条轨迹是惰性延续。成员国对《电网一揽子方案》的相关工具仅作表面采纳，而不改变各自的内部程序。平均审批周期已在六年内从11年延长至17年，这一趋势持续恶化。2020年代启动的项目拖延至2050年代，彻底游离于当前所有气候目标的时间框架之外。碳中和承诺仍停留在承诺层面，缺乏支撑其兑现的实际基础设施。
审计报告指出，延误情况已进一步恶化，新规则只有得到切实执行才能发挥效力。
在2030年之前，有两个信号可用于区分这两条轨迹。第一个是欧洲审计院下次审计时测得的平均审批周期：若超过17年，则证实惰性延续；若出现显著下降，则表明改革已真正落地。第二个是在5年内完成全部审批的气候基础设施项目数量。在这一期限内完工的项目目前仍属罕见。若2028年时这一数字出现明显增长，将意味着各国运作机制发生了切实变化。
需要在欧洲层面作出的决策
欧洲正处于联邦制体制中一种熟悉的困境：设定共同目标，将实现手段委托给成员国。这种委托是根本性的政治选择，但它在欧洲决策速度与国家执行速度之间制造了结构性落差。
TEN-T使这一落差清晰可量：5个项目平均延误17年，相当于一整代政治目标落空。欧洲走廊协调员仅被赋予"促进者"的角色，各国交通投资计划甚至不再需要提前提交欧盟委员会审议，而只需在通过后送达备案。欧盟委员会可以在某个周一确定一条优先走廊；而第一块砖何时落地，则取决于各成员国的周边居民、行政法院和各部门行政机构。
必要的改革从欧洲审计院对这些项目的首次审计起便已广为人知。针对跨境项目建立欧洲加速审批机制并设定最长期限，是一个值得认真考虑的方向。这需要修订条约，或至少通过一项以直接适用方式约束成员国国内程序的欧洲条例——而现行指令并不具备这一效力。这一改革触及成员国的行政主权，是政治上高度敏感的领域。
但这是一项可以识别出成功条件的改革。2025年的《电网一揽子方案》是朝这一方向迈出的第一步。其效果将取决于是否得到切实执行，包括定期追踪实际审批周期，以及核查地面层面的实质性改善。若改革得不到有效落实，审批延误就将继续危及TEN-T各项期限。
这一问题的影响超出铁路领域。同样的逻辑适用于能源转型所需的电力网络、氢能港口和储能终端。电力基础设施制约着其他多重转型，包括那些乍看与铁路毫无关联的领域：数字化、数据中心、嵌入式系统。程序瘫痪是欧洲社会面对基础设施需求时的共性问题，而非铁路走廊独有的缺陷。修订后的TEN-T所希望铸入混凝土的可持续性、互操作性和韧性，是所有其他转型的物质前提。只要这些目标停留在纸面，欧洲大陆的宏伟愿景就仍只是宣言。
来源
- 欧洲审计院，特别报告02/2026，《TEN-T核心网络走廊：距离完工仍遥遥无期》：https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2026-02/SR-2026-02_EN.pdf
- 让-马克·让科维奇，《"我们无法拯救一切"：准备好作出选择》，Élucid：https://elucid.media/environnement/on-ne-pourra-pas-tout-sauver-preparez-vous-a-choisir-jean-marc-jancovici
- 欧盟委员会，《电网一揽子方案》2025，关于基础设施审批程序的委员会提案（EUR-Lex，2025）
- 交通与环境组织，《铁路基础设施报告》，2025年6月
- "法国交通雄心"会议，最终报告，2025年7月：https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/20250709_Rapport_AFT.pdf
- 欧洲议会，欧洲投资银行金融活动报告——2024年年报，2025年6月：https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/fr/procedure-document-summary/pdf?id=1822187
