当养老金体系吞噬年轻国家的未来

2019年，立陶宛养老金领取者的贫困率为35%，爱沙尼亚51%，拉脱维亚54%。这些数字折射出多重经济、社会与制度因素。

核心要点

• 布鲁盖尔研究所数据显示，中欧和波罗的海地区每名退休人员对应的劳动者数量将从2005年的5.5人降至2050年的2.8人，可用于教育和投资的预算空间随之收窄。
• 波罗的海国家仍有35%至40%的退休人员生活在贫困线以下，荷兰的这一比例仅为12%。荷兰已将退休年龄与预期寿命挂钩（数据来源：EU-SILC）。
• 这是一个循环：养老金不足与公共支出上升并存，原因是缴费者基数萎缩的速度快于改革推进的速度。
• 荷兰、瑞典、芬兰的经验表明，对养老金制度进行参数调整并引入名义账户制，可以打破这一僵局。
• 窗口期正在收窄。到2030年，1960年代出生的人群将陆续达到退休年龄，届时选民年龄结构将使结构性改革更难推行。

苏联时代遗留制度的陷阱

中欧和波罗的海国家的养老金制度，设计于人口结构尚属合理的年代。1960至1970年代，每四到五名劳动者供养一名退休人员。缴费充裕，福利适中，收支平衡。五十年后，同样的规则却要套用在截然不同的人口结构上。

该地区的老龄化因一个特殊因素而加剧——年轻人移民。这是西欧未曾同等经历的压力。加入欧盟后，波罗的海国家失去了相当比例的工作年龄人口。欧盟统计局数据显示，2000至2020年间，拉脱维亚总人口减少了近20%，立陶宛走势相似。离开的主要是技能最强、流动性最高的劳动力，而他们的缴费本应支撑养老金体系。

移民与老龄化由此形成剪刀差。年轻人出走，缴费者基数缩小；1950年代出生队列步入老年，退休人口膨胀。比率从两端同时恶化，制度规则却没有改变。这种年轻人向欧洲主要大城市集中的现象——正如我们在关于欧洲青年向大城市集中的分析中所描述的——在此具有直接的财政含义：年轻人离开，缴费随之消失。

养老金支出更高，退休者却依然贫困

养老金预算占比本身，不能决定退休人员的生活水平。

EU-SILC关于中东欧2005至2022年的数据清楚说明了这一点。老龄化相关支出对波罗的海国家的公共财政构成压力，但各国养老金支出的变化因制度差异而不同。2019年，养老金领取者贫困率：立陶宛35%，爱沙尼亚51%，拉脱维亚54%。荷兰同年的确切比率需在相同贫困线和相同人口定义下引用。两者差距既可能源于制度设计，也与国家财富水平有关。

这一现象可能与制度设计、缴费年限、指数化机制及家庭其他收入来源相关，不能一概归因于僵化的固定收益制度。当养老金基于短期或中断的职业生涯计算、调整幅度跟不上通胀、退休年龄又偏低，即便支出总额上升，个人实际领取金额仍可能不足。总支出增加，不足以证明每位退休者的养老金实际缩水。2025年SUERF政策报告指出，老龄化与预算约束使养老金体系持续承压，许多改革的效果尚待显现。

教育投资随之受到挤压。老龄化相关支出增加可能加剧预算取舍，但不会机械地削减对年轻人的投入。然而这些投入恰恰是提升剩余劳动力生产率、从而长期支撑体系的关键。预算约束在做选择：选择过去，而非未来。

荷兰与波罗的海国家：制度设计的差异

荷兰从2000年代起就开始调整养老金制度以适应人口现实。AOW退休年龄逐步提高，于2024年达到67岁，此后与未来预期寿命挂钩。如果人口寿命延长，退休年龄将在定期评估中自动上调。这种挂钩机制不是对退休人员的惩罚，而是通过维持可持续的资金比率来保护养老金价值的规则。

瑞典采取了另一条路径，引入名义账户制。每位缴费者积累一个虚拟余额，依据已缴金额和退休时预期寿命计算。最终养老金反映系统实际能够支付的水平。这一自动调整机制能够吸收人口冲击，无需在每一代人之间重开政治谈判。芬兰自2010年起采用了类似的长寿系数。

这些改革的政治代价是真实的。推迟退休年龄不得人心。引入自动调整机制，意味着接受一个现实：若人口结构持续恶化，未来几代人将比前几代人领得更少。但结果可见：荷兰退休人员贫困率是欧洲最低水平之一，体系维持偿付能力，公共预算仍有余地投入教育与医疗。

国际劳工组织记录了中东欧国家自2000年代以来的多轮改革，涉及爱沙尼亚、斯洛伐克和波兰。这些国家引入积累制支柱以分散风险，但效果比北欧模式更为复杂。向混合制过渡本身在初期产生高昂的融资成本，而经济仍在追赶中的这些国家难以消化。

移民助长的螺旋

中欧国家的人口逻辑中存在一种恶性循环。养老金体系绩效不佳，导致养老金水平不足。养老金不足可能加重家庭对年迈父母的经济支持，压缩年轻家庭的可用资源。收入前景、就业机会和生活质量预期都可能影响移民决策；但养老金不足对移民的直接影响尚无定论。

这一趋势并非不可逆转。农村动态表明，持续的公共投入可以扭转局面，但前提是公共预算有空间资助强制性福利之外的政策。高额养老金支出可能压缩财政回旋余地，但未必会完全挤出其他政策资金。

立陶宛自2016年起推行回归和吸引人才政策，效果有限。拉脱维亚对养老金体系进行了更深层改革，逐步引入强制性第二支柱缴费。两国均面临严峻的人口挑战，改革是否充分需结合明确目标和预测加以评估。波兰体量更大、经济更多元，财政余地相对充裕。

移民还揭示了现收现付制无法处理的代际公平问题：出走的劳动力往往接受过原籍国的教育培养，其未来缴费却将流入接收国的体系。中欧正在为西欧的社会保障提供资金。

年轻人投票更少、离开更多时，政治契约如何维系

这场危机的政治维度或许是讨论最少的。民主制度下，养老金改革由投票决定。老龄化会同时恶化经济供养比率和选民年龄结构，但两者的演变并不完全同步。

在中欧，1955至1965年出生队列目前占据相当大的选民份额。他们即将退休或刚刚退休，有直接利益去维护现行制度参数。适龄投票的年轻人，因出生率下降与移民叠加，数量本已较少，选举参与度也更低。这种政治代表权的不对称，使结构性改革难以推进，即便其必要性已有充分论据支持。

执政联盟往往依赖对推迟退休年龄敏感的选民群体。国家在最需要行动的地方，恰恰丧失了行动能力。

本文探讨中东欧收入不平等与老龄化问题，不宜将其引用为养老金僵化具有非技术性本质的论据。解决方案已有先例，参照模型亦已存在，改革的主要障碍是制度性和政治性的。

路径依然存在，但窗口正在关闭

成功改革养老金制度的国家，几乎都选在人口压力尚未达到峰值之前动手。瑞典1998年推出名义账户制时，抚养比尚属有利。荷兰提高退休年龄时，经济正在增长，具备消化转型成本的能力。这些改革并非没有代价，但恰恰因为在临界点之前推行，才得以实施。

对波罗的海国家及大多数中欧经济体而言，窗口期尚存，但正在收窄。1955至1965年出生队列的大部分将在2020至2030年代中期陆续退休，具体时间取决于出生年份和各国法定退休年龄。老龄化可能降低每名退休者对应的缴费者比例，但缴费者基数的实际变化还取决于就业和移民状况。窗口期过后改革仍有可能，但政治环境可能更为复杂。

该地区正在探索或试验多条路径。爱沙尼亚自2002年起已建立三支柱体系，目前正考虑调整退休年龄并改善养老金通胀挂钩机制。斯洛伐克已就引入自动稳定机制展开辩论。拉脱维亚则在2008年金融危机期间暂停第二支柱后，正着力加强其积累制安排。

这些调整是必要的，但若缺乏配套的劳动力留存政策，效果可能仍然有限。两个杠杆相互关联：更可持续的养老金体系能释放预算资源，用于资助使国家对年轻工人更具吸引力的政策——可负担住房、优质公共服务、持续职业培训。没有第二个杠杆，养老金改革只能降低成本，无法重建生产基础。住房压力在多个人口停滞的国家依然存在：即使人口减少，留下来的年轻人仍难以进入城市中心住房市场。

人口变化给波罗的海社会同时带来精算与政治层面的挑战。选民年龄结构持续演变，公共财政迫使各社会需求之间做出取舍。应对这些挑战的经济模型已经存在，难点在于政治体系能否构建跨代际的改革联盟。

北欧国家的经验表明，一个体系完全可以同时更具可持续性、也对最脆弱的退休者更具保护性——前提是改革在调整整体参数的同时，将减少小额养老金贫困纳入设计目标。正是这一双重目标——偿付能力与社会保护——在中欧大多数讨论中付之阙如。这些讨论往往只盯着退休年龄或替代率，未能纳入再分配维度。

来源

1. Springer Journal of Population Research, Pension rigidity and demographic pressure in Central and Baltic Europe (2025)
2. Bruegel Policy Brief, The demographic divide in Europe (2025), bruegel.org
3. SUERF Policy Note, Pension system constraints in the eurozone (2025), suerf.org
4. EU-SILC microdata, Poverty rates among retirees, Central and Eastern Europe, 2005-2022, Eurostat
5. Organisation internationale du travail, Pension reforms in Central and Eastern Europe, ilo.org