美国社会保障制度把不平等锁定三十年

2034年，美国社会保障制度的储备金将耗尽。根据2026年受托人报告，届时持续收入仅能覆盖约83%的法定应发待遇。国会随后的决定将决定由谁承担调整代价：在职人员还是退休人员，富裕家庭还是普通家庭。这一选择将对退休收入分配产生长期影响。

要点

• 受托人2026年报告显示，合并储备金将在2034年耗尽，届时83%的法定应发待遇仍可支付。
• 靠移民填补缺口，需要每年净流入390万人，这是1940年以来从未达到的水平。
• 65岁及以上人口占比目前接近18%，预计到2080年前后升至约23%，在职人员与退休人员的比例持续下降（斯坦福SIEPR）。
• 政治分歧阻碍了谈判式改革。2025年1月5日颁布的《社会保障公平法案》取消了WEP和GPO，但整体筹资仍面临两种情景：渐进调整或骤然收紧。
• 如果到期前不作决定，最依赖该制度的退休人员——没有资产、也没有补充收入的人——将承受最大冲击。

2034年：一个日期，一套机制，一项约束

美国社会保障实行现收现付制。在职人员的缴费为退休人员的待遇提供资金。几十年来，缴费超过支出，制度由此积累起储备金。这些盈余正在耗尽。受托人的预测把储备金完全耗尽的时间定在2034年。

到了那一天，不需要任何政治决定，待遇就会自动削减。在没有立法行动的情况下，可支付的待遇受限于各基金的收入——这些基金在法律上相互独立。老年及遗属保险（OASI）的储备预计最早在2032年耗尽。到2034年合并储备耗尽时，约83%的法定应发待遇可以支付；若不作立法修改，仅OASI一项在2032年就将降至78%。没有投票，没有辩论：这是一套记账机制。

这套机制多年来有据可查。受托人每年发布报告，明确期限。国会研究服务处（CRS）和斯坦福SIEPR记录了可用的调整空间。所欠缺的，是政治决定。

人口结构无法填补资金缺口

推理表面上很简单：供养退休人员的在职人员减少了，那就增加在职人员。移民常被说成是天然的调整变量。

数字与这种直觉相悖。390万这个数字对应的是消除长期精算赤字的情景，不是维持在职人员与退休人员比例的目标。1940年以来的历史最高纪录也远未接近这一门槛。即使采取极为宽松的移民政策——在美国当前政治环境下并不现实——也只能覆盖缺口的一小部分。

出生率遵循同样的时间滞后逻辑。今天出生的孩子要到2043年才进入劳动力市场，2026年的婴儿不会为2034年的缴费作出贡献。人口转型已经开始，在危机到来的时间范围内，其影响不可逆转。

斯坦福SIEPR的结论很明确：人口手段太慢，作用也太有限，无法在期限前见效。问题是结构性的，不是周期性的。需要作出取舍，而不是等待。

三根杠杆，各有各的政治代价

经济学家和国会研究服务处归纳出三类参数式改革方案。它们并不互相排斥，但每一类都把负担转移给不同的群体。

提高缴费率。目前费率为工资的12.4%，由雇主和雇员分摊。提高费率可以为制度补充资金，但会加重低薪劳动者和小雇主的负担。对于没有资本收入、只靠工资缴费的劳动者，冲击更为集中。

提高全额退休年龄。美国的全额退休年龄已逐步从65岁提高到67岁。再次提高会减少待遇支付总额，但会把调整集中到体力劳动者身上——他们的健康预期寿命更短。就业政策在这里起关键作用：让年长劳动者继续就业，前提是劳动力市场愿意接纳他们。

扩大缴费基数。目前，年收入超过168,600美元（2024年门槛）的部分不再缴纳社会保障税。提高或取消这一上限，会增加高工资收入的缴费，但资本收入仍不纳入OASDI缴费范围。这项措施几乎只落在收入最高的10%身上，因此在政治上更容易辩护，也因此招来同等规模的有组织抵制。

每一项改革都可行，组合起来也可行。缺的是推动它们通过的政治联盟。

制度僵局的陷阱

美国以前改革过社会保障。1983年里根任内，一个两党委员会谈成了提高缴费、逐步提高退休年龄、对高收入者待遇部分征税的方案，把资金耗尽的期限推后了几十年。

2026年的政治环境不同了。国会高度分裂。每个阵营的选民基础中，都有相当一部分人直接受这些选择影响：依赖待遇的共和党退休人员，反对任何缴费上调的民主党在职者。改革要求在每个阵营里都明确指出输家，没有哪个政党愿意第一个把他们点出来。

经济学家常引用瑞典的先例。瑞典在1990年代设立了一套自动调整机制：当缴费与承诺之间的比率越过法定门槛时，待遇和缴费自动调整，无需投票。这套机制把决定移出选举周期。作为代价，它要求对制度的高度信任——瑞典当年拥有这种信任，而美国现行体制很难建立起来。

到2034年的两条路径

如果不改革，OASI从2032年起就只能依靠持续收入；2034年的合并情景预设了允许基金间转移的立法修改。届时合并基金可支付约83%的法定待遇，OASI单独计算则在2032年降至78%。一个每月领取1,500美元的退休人员将只能收到1,215美元。约四分之一的老年人生活在社会保障待遇占家庭总收入至少90%的家庭中。对有投资收益的富裕退休人员来说，这一削减尚可承受。

这种部分违约的情景既不是灾难，也不是解决方案。在没有改革的情况下，储备耗尽后可支付的待遇将受限于当期收入，但各受益人之间如何分配影响尚无定论。代际流动性数据显示，处于收入分配底层的退休人员，在职业生涯中积累财富的机会本就更少。他们没有缓冲。

另一种情景是在储备耗尽前完成谈判改革。改革可以早，在2026至2028年间，此时调整空间还大；也可以晚，到2032年前后，届时倒计时的政治压力迫使各方妥协。早期改革允许逐步推进：缴费率在十年内分阶段提高，退休年龄缓慢上移，高收入者贡献更多。晚期改革同样是这些措施，但在紧迫情况下推行，冲击更为猛烈。

两个信号可以用来判断走的是哪条路。第一个是当期收入与应付待遇的年度比率：根据2025年中间预测，2033年的收入与法定成本之间的缺口约为成本的18%，2034年约为17%；但这一比率本身不足以判断最终是否会有改革。第二个是收入最低的20%退休人员的实际替代率：如果这一比率保持稳定，说明改革保护了分配底层；如果下降，则说明情况相反。

穷苦退休人员没有任何缓冲

社会保障偿付能力的讨论通常以总量为单位：平均替代率、整体精算赤字、调整总成本。这些总量指标掩盖了群体之间的差异。

一个按中位工资缴费四十年的退休人员，领取的待遇只覆盖其末期收入的一部分。如果他有储蓄、有401(k)退休账户或配偶有养老金，约17%的削减痛苦但尚可承受。但对于整个职业生涯都做兼职或从事高流动率行业、几乎没有积累私人退休储蓄的人来说，社会保障是唯一的收入来源。这一群体在职业轨迹不连续的女性、少数族裔和低技能劳动者中占比更高。

哈佛大学Raj Chetty等人关于代际流动性的研究记录了一个事实：出生在收入分配底层五分之一的美国人，在一生中积累财富的概率显著更低。这对退休的具体含义是：社会保障改革的选择不仅在代际之间重新分配，也在同一代人内部、沿着早已存在的阶级分界线重新分配。

统一提高退休年龄的改革忽视了一个现实：预期寿命随收入水平不同而存在显著差距——一项美国研究发现，收入最高的1%与最低的1%之间，男性相差14.6岁，女性相差10.1岁。提高缴费率但不扩大缴费基数，则对中等工资的冲击大于对资本收入的冲击。每一个参数都有其社会地理学。

窗口关闭前的选择

有据可查的方案之一结合了两套不同机制。参照瑞典模式设立独立的自动调整委员会：当在职人员与受益人的比率越过法定门槛时，自动触发渐进式修正，无需等待国会投票。这套机制把决定移出选举日历，让规划退休的在职人员对调整有所预期。

与此并行，采用混合筹资方式——工资缴费加上对资本收入征收的一般税——可以在不集中加重低工资负担的情况下扩大缴费基数。这一选项需要改变税收原则，但在多个欧洲体系中已有先例。它明确提出了一个问题：谁来为寿命延长买单？答案指向那些在数十年生产率增长中获益最多的人。

这些方案并不新鲜。国会研究服务处和学术机构的文献至少二十年前就有记录。推行它们需要政治合法性，而国会和行政部门尚未建立起这种合法性。在储备耗尽倒逼各方接受其自有条件之前，立法改革的窗口正在收窄。OASI储备预计在2033年耗尽，在此之前的立法行动将决定调整的幅度和时间表。

来源

1. Stanford SIEPR, Strengthening Social Security’s Safety Net, https://siepr.stanford.edu/publications/policy-brief/strengthening-social-security-safety-net
2. Congressional Research Service，社会保障偿付能力相关报告（见 crsreports.congress.gov）
3. Social Security Administration, The 2024 Annual Report of the Board of Trustees, https://www.ssa.gov/oact/TR/2024/
4. Raj Chetty 等，代际流动性与财富积累研究（Opportunity Insights，哈佛大学），https://opportunityinsights.org