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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
2026年，拉丁美洲60岁及以上人口达9800万，占总人口的15%。据阿兰科等学者（Aranco et al., 2018）研究，2018年约12%的60岁以上人口存在功能性依赖，80岁以上人口这一比例接近27%。到2050年，老年人口将翻倍，占总人口四分之一。拉丁美洲必须在非正规就业仍占主导的经济体中，建立欧洲用了整整一个世纪才搭建起来的照护体系。
核心要点
2026年拉丁美洲60岁及以上人口为9800万；CEPAL预测，2050年这一数字将达1.83亿。据美洲开发银行（BID）报告，约0.5%的老年人居住在养老院或服务型住宅，但此数据不涵盖所有照护援助形式。2015年，全体就业人员中有44.6%缴纳养老金，自雇人员这一比例仅为15%。问题的根源在于大规模非正规经济，它严重制约了传统缴费型养老体系的覆盖能力。哥斯达黎加推行渐进式全民覆盖，智利持续推进养老改革，两国证明替代性制度架构可行，但目前尚无任何模式在大陆层面得到推广。行动窗口期为2026至2035年，错过之后，财政压力将在结构上更难消化。
老龄化速度是欧洲的两倍
法国用约115年，才将65岁及以上人口比例从7%提升至14%。巴西和墨西哥完成同样的转变，各自只需约22年。这一加速趋势可通过人口数据序列加以核实，相关数据综合了人口普查、民事登记及调查数据，具体取决于各国的数据可得性与质量。
原因并不复杂：自1970年代以来生育率大幅下降，叠加预期寿命实质性提升。巴西、墨西哥、哥伦比亚、秘鲁等国曾受益于”人口红利”——充裕的年轻劳动力支撑了经济增长。如今这一红利正在耗尽。年龄金字塔逐步倒置，在红利时代建立的社会保障体系，正面对一个当初未曾预见的现实。
拉丁美洲人口转型的特殊之处，不在于转型本身——所有地区都在老龄化——而在于其速度，以及转型加速时的制度准备程度。在欧洲，各国在大规模老龄化到来之前，已建立起退休制度和居家照护体系。在拉丁美洲，两条曲线方向相反地交叉：老年人口持续增加，制度体系却依然碎片化。
覆盖率数据揭示差距之大
养老金参与率最能说明这一模式的脆弱性。国际劳工组织数据显示，2015年全体就业人员中有44.6%缴纳养老金，私营部门雇员覆盖率为62.5%，公共部门雇员为80%，自雇人员参保率仅为15%。
这些数字有其结构性根源。拉丁美洲经济体的相当大一部分运行于官方登记体系之外。国际劳工组织数据显示，该地区约49.6%的就业属于非正规就业。非正规就业大幅降低了劳动者定期参与传统缴费型养老体系的可能性。非正规就业者往往积累的缴费权益有限，但可能符合非缴费型或半缴费型制度的资格条件。
非正规就业增加了进入老年时缺乏足额缴费型养老金的风险。公共援助服务在有的地方存在，但其设计初衷是补充缴费型覆盖，而非取而代之。
约0.5%的老年人居住在养老院或服务型住宅，这一数据不反映所有照护援助受益者的总体状况。正规覆盖率低，往往将照护负担转移到中间代的女性身上——她们常被迫减少乃至中断职业活动，以照料年迈的家人。这一现实带来双重代价：使当下的照料者陷入贫困，也为下一代老龄女性缺乏足够权益埋下伏笔。
哥斯达黎加和智利证明了可能性，但无法保证可复制性
有两个国家足够突出，可作为参照。哥斯达黎加拥有以全民覆盖为目标的医疗保险，由国家、雇主和劳动者共同出资，长期照护体系仍在建设中。哥斯达黎加社会保险基金（Caja Costarricense de Seguro Social）通过对低收入家庭实行补贴缴费机制，覆盖了绝大多数人口，包括部分非正规就业群体。该国养老金覆盖率超过70%，远高于地区平均水平。
智利走了另一条路。1981年皮诺切特独裁政权引入个人账户积累制后，其不足在2010年代逐渐显现：职业轨迹断裂的劳动者养老金偏低，职业历程更为不连续的女性则被系统性排斥在外。此后历次改革引入了国家出资的团结养老金。2025年，智利通过新的养老金改革方案，设立了额外的雇主缴费和独立的预防性保护基金。智利历时逾十年的养老金辩论，既揭示了改革的政治难度，也证明了只要有政治意愿，技术层面的改革完全可行。
这两种经验无法自动移植。哥斯达黎加拥有扎实的制度传统，以及比邻国更少冲突的政治历史。智利的正规经济更为发达，财政能力更强。玻利维亚、巴拉圭或洪都拉斯面对的是截然不同的约束条件。但这些例子证明，广泛覆盖并非富裕经济体专属。
非正规就业：结构性症结所在
拉丁美洲的养老金改革面临多重结构性和财政障碍，非正规就业是其中最难绕开的一道。传统缴费型体系在正规就业率高、缴费密度大的情况下运作更好，而高度非正规就业严重制约了这类体系的覆盖范围。向正规化转型的过程将是漫长的。
多个国家尝试了替代性方案。墨西哥为65岁以上老人设立了非缴费型全民养老金，无需事先缴费记录即可领取。阿根廷开放了”补缴宽限期”，允许非正规就业者补计此前的缴费季度。这些措施提升了实际覆盖率，但也带来了财政压力，在低增长经济体中难以长期承受。
融资问题居于核心。非缴费型养老金通常由税收或其他公共收入提供资金。减少非正规就业和推进财税改革有助于扩大财政空间。但在经济精英拥有实质性否决权的社会中，财税改革的政治代价极高。社会、财政与政治三重症结，难以轻易解开。
移动支付技术和数字身份识别为向非正规就业者归集微额缴费开辟了新的可能。南亚的微型保险试点——尤其是孟加拉国——已表明，只要数字化手段能将管理成本控制在较低水平，就有可能通过极小额缴费逐步建立部分覆盖。这些方案尚需适配，但它们表明传统缴费制并非唯一路径。老年劳动者被排斥在劳动力市场之外的问题也并非拉丁美洲独有：在法国，老年人同样遭遇排斥机制，缴费基数因此缩减，尽管制度背景截然不同。
谁来为2050年的3700万80岁以上老人买单
最严峻的预测指向CEPAL对2050年80岁以上人口规模的预估。这一年龄段集中了最密集的照护需求：慢性病、自主能力丧失和日常照护需求高度集中。以女儿或儿媳放弃工作为代价的家庭非正规照护模式，在这一群体中也是最难以为继的。
可以设想三条路径，它们并非相互完全排斥。
第一条是扩大公共制度架构：通过财税改革为渐进式全民覆盖提供资金，借鉴哥斯达黎加模式或智利改革经验，并加以调整以适应非正规化程度更高的经济体。这需要在未来二十年内作出有力的政治决断——未来数年是在人口压力全面加剧之前进行财政取舍的窗口期。CEPAL和BID都建议尽快行动，BID也在分析各国不同融资机制的可行性。
第二条路径不那么显眼，但在短期内可能发生：事实上的私有化——由家庭独自承担成本，没有任何公共转移。照护服务供给不足且分配不均，将不成比例的负担压在女性身上，加剧性别不平等，并造成代际分化：高收入家庭可以更多依赖私人居家照护服务，贫困家庭则无力负担。这条路从来不以”选择”的面目出现，而可能是制度扩大覆盖能力缺位的结果。
第三条路径是危机显现倒逼改革：准备不足的体系可能撑到崩溃的临界点——无法覆盖的医疗费用急剧膨胀、人数众多的老龄群体带来的政治压力、一场暴露体系严重不足的卫生危机。被迫之下推行的改革往往代价更高，且会将更多人置于无保障状态。
未来数年内可用于辨别这三条路径走向的指标是明确的：非正规就业者参与养老金体系的覆盖率变化、GDP中用于老年人照护的比重，以及无薪家庭照料者与受益者的比率。如果这些指标停滞不前，第二或第三条路径便有可能成为现实。
南亚国家正在密切关注的窗口
2026至2040年间拉丁美洲的应对之道，将被那些在同一人口转型中落后十至十五年的经济体所密切观察。印度、印度尼西亚、孟加拉国和菲律宾都在老龄化。这些国家大多尚未建立足够的制度来承接大规模依赖性需求。
拉丁美洲有一个无心插柳的机会：它比南亚更早面对这场转型，其经验——无论成败——都将为这些国家提供取舍的参照。如果墨西哥能在财政上维持非缴费型全民养老金，同时逐步扩大缴费覆盖面，这将比任何一份经合组织报告都更有参考价值。如果数字微型保险模式在中美洲找到可行形态，南亚便能加快自身的部署。
反向风险同样存在。如果该地区错过这一关键行动窗口，带着碎片化的体系和对失能人口覆盖不足的状态进入2040年代，爆发显性危机的风险将大幅上升。
问题悬而未决。但它现在有了时间表。
资料来源
- Futuribles，《拉丁美洲面临老龄化危机》
- CEPAL，《2023年拉丁美洲和加勒比社会概况》，拉丁美洲和加勒比经济委员会
- 美洲开发银行（BID），关于拉丁美洲社会保护与非正规就业的系列报告
- 经合组织，《养老金概览：拉丁美洲和加勒比》，养老金体系覆盖率统计
- 法国专业知识局（Expertise France），关于拉丁美洲老年人照护体系覆盖情况的工作报告
