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— 《进步者日报》编辑部 / La rédaction
超过5亿非洲人没有任何官方身份证件，这严重限制了他们获取公共服务、金融服务和社会保障的机会。卢旺达平台Irembo到2025年累计处理超过3000万份服务申请；肯尼亚的Huduma卡部署因缺少数据保护影响评估而被叫停。联合国开发计划署在2026年6月关于非洲公共数字基础设施的报告中记录了这两条路径，并厘清了数字身份实现包容承诺所需的条件。
要点
- 据联合国开发计划署，超过5亿非洲人没有任何官方身份证件。没有这一证件，他们可能无法获得公共服务、信贷和社会转移支付。
- 非洲联盟55个成员国中，没有任何一个同时具备三块完全运行的数字基础设施：身份认证、支付和数据交换。
- 到2025年，Irembo已处理超过3000万份服务申请；肯尼亚的Huduma Namba平台因个人数据保护缺陷被司法机关叫停。
- 共享的数字身份在公民、行政机构和经济主体之间建立集体信任。规则不透明时，这种信任会转变为被排斥或被监控的风险。
- 2025年通过的非洲大陆自由贸易区（ZLECAf）数字议定书建立了区域框架，但实际落地取决于各国仍需自行作出的治理选择。
5亿隐形人：身份让什么成为可能
没有官方身份不是统计数字的问题。可核验的身份往往决定一个人能否获得公共和私人服务。没有被承认的证件，农民无法开通移动账户，母亲无法在与社会福利挂钩的系统里登记孩子的出生，移徙工人无法收到汇款。联合国开发计划署估计，超过5亿非洲人没有可核验的数字身份。
这道裂痕分布不均。它更多落在女性、农村人口和游牧社群身上。在多个撒哈拉以南非洲国家，农村民事登记率依然很低，对于离国家服务最远的人群尤其如此。数字身份因此不是技术问题，而是政治承认问题。被登记进一个系统，就是被行政机构看见。
史蒂芬·平克近年关于”共同知识”的研究有助于理解这一机制。制度、货币、法律和权利之所以运作，是因为每个人都知道其他所有人承认它们。共享的数字身份恰好创造出这类集体约定：公民知道行政机构承认他，行政机构知道自己可以向他授予权利，商家知道可以信任他完成支付。约定稳固且透明，就能带来自由；约定不透明或受到质疑，就会滋生不信任和排斥。
卢旺达模式：3000万份申请证明了什么
卢旺达将大量服务与身份识别对接，建成了本国的公共数字基础设施，新的国家数字身份也在同步推进。Irembo平台于2010年代上线并逐步扩容，如今人们可以用手机申请出生证明、更换驾照、缴纳土地税或领取社会福利，无需出门。到2025年，Irembo已处理超过3000万份服务申请。
这个数字说明的不只是技术成绩：数百万人认为该系统足够可靠，因而愿意使用。信任靠结果积累——申请能办成，时限被遵守，申诉渠道存在。卢旺达还部署了社区工作人员，协助那些对数字技术最不熟悉的人使用系统。由此，国家与公民的关系被重新塑造，而不只是用一块屏幕取代一个窗口。
若干条件使这一结果成为可能：跨越数届任期的稳定政治意愿；数据保护法律框架于2021年10月通过，在Irembo大规模部署之后。公开描述的架构以一个具有权威性的中央国家登记库为基础，辅以互操作和数据保护机制。这个模式仍可改进——卢旺达不是成熟的自由民主国家，任何集中式身份系统带来的制度治理问题都值得正视——但它证明了大规模部署在非洲大陆技术上可行。
Huduma Namba案：不透明如何把问题送进法院
肯尼亚走了一条相反的路。2019年，政府启动NIIMS，这是一个以Huduma Namba为基础的数字身份系统——Huduma Namba是分配给每名登记者的唯一识别码。法律设计还涉及DNA采集，但政府在法庭上主张NIIMS登记时并不采集DNA。其目标与卢旺达相似：简化服务获取、减少欺诈、建立唯一身份。但方法在一个关键点上有所不同：法院认定公众参与是充分的，但同时要求NIIMS实施必须具备合规的监管框架。
2020年1月30日，肯尼亚高等法院暂停NIIMS/Huduma Namba的实施，直至通过符合宪法的监管框架。法院认定数据保护法所要求的影响评估缺失，指出现有监管保障不足，特别要求制定应对登记排斥风险的监管框架，并以缺乏法律授权为由取消了DNA采集。
肯尼亚的结局印证了平克所说的共同知识崩塌。当公民不知道国家如何处理其数据时，他们无法认可赋予数字身份合法性的集体约定。不信任随之扎根，司法救济取代了社会信任。系统非但没有纳入更多人，反而制造排斥——首先受害的是少数群体和边缘人群，他们始终是最先警惕国家登记册的人。
达龙·阿西莫格鲁和西蒙·约翰逊关于制度与技术收益攫取的研究表明：在缺乏制衡的情况下部署的技术，会强化控制它的人，而不是重新分配其带来的收益。法院要求NIIMS继续推进之前，必须建立完整的监管框架，特别是防范排斥风险和保护数据。技术基础设施已经就位，治理尚未到位。
缺失的三块砖：为什么没有非洲国家同时凑齐
联合国开发计划署2026年6月的报告记录了一个在卢旺达与肯尼亚的对比中已有预兆的结论：非洲联盟的多个成员国尚未同时具备完整公共数字基础设施的三个组成部分——身份认证系统、可互操作的支付基础设施，以及行政机构间的安全数据交换机制。
进展真实存在，但分散零碎。越来越多的国家部署了功能性数字身份系统。相当数量的国家拥有大规模移动支付平台——在这一领域非洲领先全球，坦桑尼亚、加纳、塞内加尔等国的多数成年人都在使用移动支付。但这三块砖很少被连接在一起。一个公民可能拥有数字身份，却无法用它领取社会福利，原因是政府的支付系统不识别内政部的身份格式。
这种碎片化既有政治原因，也有技术原因：三套基础设施往往由不同部委部署，资金来源各异，标准各不相同。互操作需要协调，而很少有政府能够推动这种协调。结果是形成一片系统群岛——每个系统在自己的边界内运转，数百万人落入缝隙：数字化程度不够高，无法享受电子服务；又高于零，无法退回纸质流程。
ZLECAf数字议定书：已有成果与待解问题
非洲联盟于2024年2月通过了数字贸易议定书，并于2025年2月在非洲大陆自由贸易区框架下通过了其八项附件。文本就数字身份互操作、个人数据保护和跨境交易信任确立了共同原则，但它并非非洲在这些议题上的首个规范。这是一个强烈的政治信号：非洲大陆正式承认公共数字基础设施是公共品，而不是普通的服务市场。
但议定书是框架，不是部署。其原则需要转化为国家立法，再转化为技术系统，再转化为行政实践。每一步都可能被稀释、绕过或拖延。非洲区域议定书的历史——无论是电信、支付还是人员自由流通——一再表明，从通过到落地的距离可以很长。各国的实际执行能力仍是未解之题。
议定书专门规划了一项关于数字身份的未来附件，涉及互操作原则和数据保护，并要求各方公布数字贸易措施信息，同时鼓励尽可能以可复用格式公开政府信息。若这一条款得到执行，透明度将有所提升，也可能构成缔约国之间争端的依据，但它本身并不创设类似Huduma Namba案中所寻求的公民司法救济权。两者的区别在于：前者是一个大家知道彼此都应遵守的约定，后者是规则仍藏在某个部委抽屉里的系统。
2026至2035年的选择：三条路径，同一个关键节点
公共数字基础设施有一个特殊属性：一旦部署，难以修改。身份数据库、交换协议、支付架构会形成延续数十年的技术和政治依赖。2026年至2035年间作出的选择，将塑造整整一代人所处的非洲国家形态。
三条路径正在浮现，目前尚无一条占据主导。第一条是卢旺达模式的推广：强势中央国家，统一基础设施，可量化的成果，但治理在很大程度上依赖对行政当局的信任。这一模式在制度稳定且廉洁时有效；一旦情况相反，它就会变成控制工具。第二条是持续碎片化：各行业系统并行但互不衔接，一部分人口被纳入某一范围却被排除在另一范围之外，协调成本拖累私人投资、阻碍改革。第三条仍处于萌芽阶段：联邦式可互操作架构——区域层面协商共同标准，数据由公民或社群掌控，设立独立申诉机制。
第三条路在政治上要求最高，也是ZLECAf议定书在文本层面试图推动的方向。
衡量进展的关键指标，不是有多少国家采用了数字身份——这个数字在大多数情景下都会增长。真正的指标是：法律框架、监督机构或申诉机制是否正式存在——尽管这并不自动意味着它们对边缘人群而言具有独立性、可及性和实效。目前已有数个非洲国家同时满足这三项标准。若到2030年这一数字翻倍，包容潜力将有所扩大；若停滞不前，数字基础设施就可能以数字形式复制它本应取代的纸质行政的不对称结构。
非洲的数字化已在高速推进，年轻的人口结构和全球最具活力的移动普及率是其动力。问题摆在各国政府面前：这场数字化将建起一套权利基础设施，还是一套控制基础设施？区别在于几项治理选择——法律、机构、程序。这是政治决定，不是技术宿命。
部分非洲国家已在具体实践中证明，正确的选择是可以作出的。其他国家可以从中学习，前提是不只看结果，还要看使这些结果成为可能的制度条件。
来源
- 联合国开发计划署非洲区域局，《非洲数字公共基础设施》执行摘要，2026年6月。https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2026-06/undp-africa-dpi-report-executive_summary-v2.1_0.pdf
- 史蒂芬·平克，《当所有人都知道所有人都知道……：共同知识与货币、权力和日常生活的奥秘》。https://stevenpinker.com/publications/books
- 肯尼亚高等法院，Huduma Namba案判决，2021年（第2019年第56号请愿，努比亚权利论坛及其他诉检察长及其他）。
- 非洲联盟，ZLECAf数字贸易议定书，2025年。
- 达龙·阿西莫格鲁、西蒙·约翰逊，《权力与进步：我们千年来围绕技术与繁荣的博弈》，PublicAffairs出版社，2023年。
