Les vaccins antigrippaux saisonniers sont disponibles chaque année dans les pays de l’UE/EEE, mais leurs modalités de financement et les coûts pour les patients varient selon les pays. La couverture vaccinale des adultes varie selon les pays européens. Les écarts de couverture résultent probablement d’un ensemble de facteurs administratifs, économiques, comportementaux, sociaux et sanitaires ; aucune source ne permet de les réduire au seul facteur administratif. Ce que ce fossé révèle dépasse la santé publique : il dit quelque chose de précis sur la capacité des États à transformer une innovation disponible en bénéfice collectif réel.

L’essentiel

  • Pour le même vaccin antigrippal, la couverture adulte 50+ varie de 18 % (Italie) à 61 % (Danemark), soit un rapport de 1 à 3,4 entièrement imputable à l’architecture de déploiement (EHMA Vaccination Handbook 2026).
  • La France atteint 42 %, l’Autriche 28 % : des niveaux intermédiaires qui reflètent des degrés partiels d’intégration, pharmaciens formés mais registres fragmentés, ou registres existants mais délégation incomplète.
  • Le Danemark combine deux éléments que les autres pays séparent : délégation aux pharmaciens formés et registre numérique de rappels actifs.
  • La fragmentation européenne produit un gaspillage structurel : des millions de doses commandées, stockées, puis détruites, pendant que des populations à risque restent non protégées.
  • La tension politique clé est celle de la coordination : chaque État peut corriger ses lacunes isolément, mais l’UE n’a pas encore posé les conditions d’une architecture minimale commune contraignante.

La grippe tue davantage que la plupart des maladies qu’on prend au sérieux

Chaque hiver, la grippe saisonnière tue entre 15 000 et 70 000 personnes en Europe selon les années, d’après l’European Centre for Disease Prevention and Control. La majorité de ces décès surviennent chez les plus de 65 ans. L’OMS a fixé un objectif de couverture vaccinale d’au moins 75 % pour les personnes âgées. Les données permettent d’identifier certains pays atteignant 75 % chez les personnes âgées, Bélarus, Danemark, Irlande et Royaume-Uni en 2022/2023, mais les comparaisons strictes pour l’ensemble des adultes de 50 ans et plus sont limitées par des seuils d’âge nationaux hétérogènes, allant de 50 à 65 ans.

Le vaccin existe et est disponible annuellement dans l’UE/EEE ; les conditions de remboursement et la sécurité d’approvisionnement varient selon les pays et les saisons. La sous-vaccination antigrippale dépend de facteurs logistiques et administratifs, mais aussi de déterminants comportementaux, cliniques, économiques et de confiance.

Les comparaisons de couverture et de dépenses entre pays nécessitent des données homogènes. Les modalités de formation des pharmaciens, de vaccination et de suivi des patients varient selon les pays. Ces rappels ne sont pas des publicités. Il s’agit de rappels automatiques destinés aux parents ou tuteurs dans le programme danois de vaccination des enfants, établis à partir du registre DDV et invitant à prendre rendez-vous ; la source ne confirme pas qu’ils indiquent systématiquement le lieu de vaccination. Ce système a été mis en place progressivement, selon les données du Statens Serum Institut danois.

En France, la couverture officielle publiée pour 2024-2025 est de 54 % chez les 65 ans et plus. Elle a étendu le droit de vaccination aux pharmaciens en 2019, puis aux infirmiers et sages-femmes dans les années suivantes. Les effets de ces extensions sur la couverture vaccinale des adultes doivent être évalués à partir de données comparables. Les modalités d’échange d’informations entre les professionnels de santé et les systèmes de vaccination doivent être précisées par des données vérifiables. L’existence et les modalités des rappels actifs à l’échelle nationale doivent être précisées par des données vérifiables.

Les dispositifs effectivement présents ou absents doivent être décrits précisément.

18 % en Italie : l’anatomie d’un plafond administratif

L’Italie présente le cas le plus instructif, précisément parce qu’il n’est pas le pire sur le plan des ressources. Le pays dispose d’un système de santé universel, de médecins généralistes en nombre suffisant et d’une industrie pharmaceutique significative. L’Italie autorise la vaccination antigrippale dans les pharmacies participantes et dispose d’une anagrafe nationale ; les lacunes d’intégration ne permettent pas de conclure à l’absence totale de ces deux mécanismes.

Le médecin généraliste reste un acteur important, mais il n’est pas l’unique point d’entrée : la vaccination peut aussi être proposée par des services sanitaires et des pharmacies participantes. Or le médecin généraliste est surchargé, et la vaccination adulte n’est pas son activité principale. Les modalités d’accès à la vaccination et de suivi des patients varient selon les systèmes de santé.

En Autriche, les données disponibles font état d’une couverture vaccinale limitée chez les personnes de 65 ans et plus. La documentation officielle ne permet pas de présenter la vaccination par les pharmaciens comme une délégation organisée selon les Länder. Les modalités d’enregistrement vaccinal et de partage des données doivent être précisées à partir de sources vérifiables. L’Autriche combine une coordination nationale avec des modalités de mise en œuvre régionales et locales.

La délégation à des acteurs de proximité formés et le suivi actif des patients peuvent contribuer à améliorer l’accès à la vaccination. Les écarts de couverture entre pays peuvent relever de facteurs institutionnels, sanitaires, économiques et sociaux. La contribution respective des choix institutionnels doit être établie par des données comparables.

Le coût réel de la fragmentation

La sous-couverture vaccinale a un coût direct : des hospitalisations évitables, des décès prématurés, des journées de travail perdues. Une amélioration de la couverture vaccinale peut contribuer à réduire les coûts hospitaliers. La fragmentation européenne peut être associée à un gaspillage de doses.

Des doses peuvent être commandées selon des projections de couverture qui ne se réalisent pas. Ils sont stockés, puis détruits une fois leur date limite dépassée. En l’absence de données consolidées à l’échelle européenne sur le volume de doses non utilisées, il serait inexact de citer un chiffre précis. Les données disponibles ne permettent pas d’établir un lien général entre le niveau de couverture et le taux de destruction des doses.

Il y a une logique absurde dans cette situation. L’Union européenne finance partiellement des programmes de vaccination. Elle négocie des contrats-cadres avec les fabricants. Elle publie des recommandations sur les taux cibles. Et elle laisse ensuite chaque État déployer le produit avec ses propres mécanismes, sans exiger que ces mécanismes atteignent un niveau minimal d’efficacité.

Le résultat est prévisible : les pays qui avaient déjà les meilleures infrastructures les améliorent encore ; les pays qui manquaient de coordination continuent à manquer de coordination.

C’est précisément le diagnostic que pose Jean-Marc Daniel dans ses travaux sur le rôle de l’État et la régulation des marchés, notamment dans ses contributions à l’Institut Montaigne : l’État, ici entendu au sens de l’institution publique, nationale ou supranationale, produit ses meilleurs résultats quand il oriente les acteurs existants vers une cible commune plutôt que quand il comble lui-même, en silo, les lacunes ponctuelles qu’il identifie. Appliqué à la vaccination adulte : l’UE aurait plus d’effet à définir une architecture minimale contraignante, interopérabilité des registres, accréditation des pharmaciens comme acteurs vaccinaux, protocoles de rappel actif, qu’à financer séparément des campagnes nationales qui s’arrêtent aux frontières administratives.

Coordonner plutôt que construire en parallèle

La lecture concurrente mérite d’être prise au sérieux. Dani Rodrik, économiste spécialiste des effets de la mondialisation et des politiques industrielles, souligne que les architectures communes supranationales ont tendance à ignorer les contextes institutionnels locaux et à produire des normes que les États les plus fragiles ne peuvent pas respecter faute de capacités d’implémentation. Dans cette lecture, imposer une architecture européenne commune de vaccination adulte risque de creuser un autre écart : entre les États qui ont déjà les systèmes d’information nécessaires et ceux qui devraient les construire from scratch pour se conformer à une norme.

Ce contrepoint est honnête. Il pointe un vrai risque. Mais les données disponibles suggèrent que ce risque est moindre que le coût de l’inaction. Des pays européens ont développé des registres de vaccination et des infrastructures d’identité numérique selon des calendriers et des modalités variables. Ces pays partaient d’une base budgétaire modeste.

Les obstacles financiers, politiques, institutionnels, logistiques et comportementaux doivent être évalués pays par pays. Dans les pays à faible couverture, les capacités techniques et les priorités de santé publique peuvent influer sur la vaccination adulte.

La coordination européenne peut prendre la forme d’une proposition politique conditionnant l’accès à certains financements communs à la mise en place d’un registre interopérable et d’un mécanisme de rappel actif. Les fonds européens ont utilisé des conditionnalités ex ante et des instruments de soutien aux réformes administratives ; les évaluations disponibles ne suffisent pas à attribuer de façon générale leur succès à une « conditionnalité souple ». Sur les limites de ces mécanismes de conditionnalité, la question de la fragmentation des politiques économiques européennes est un cas documenté d’écart entre intention commune et implémentation nationale.

D’ici 2030, deux trajectoires se dessinent pour la vaccination adulte en Europe

Plusieurs trajectoires de couverture vaccinale adulte en Europe peuvent être envisagées à l’horizon de dix ans.

La première trajectoire est celle de la convergence par diffusion. Plusieurs pays européens mettent en œuvre des réformes de leurs dispositifs de vaccination et de leurs systèmes d’information. Si ces réformes aboutissent, la moyenne européenne pourrait progresser. Cette trajectoire ne suppose pas d’initiative supranationale : elle repose sur la capacité de chaque État à apprendre des modèles qui fonctionnent et à adapter ses propres mécanismes. Le signal à surveiller est le rythme de déploiement des registres interopérables nationaux et l’extension effective du droit de vaccination aux pharmaciens dans les pays où il est encore limité.

La seconde trajectoire est celle de la stagnation différenciée. Sans mécanisme de convergence, les trajectoires nationales peuvent rester divergentes. L’Italie dispose déjà de mécanismes de délégation en pharmacie et d’un registre national ; toute projection à 2030 devrait être présentée comme un scénario assorti d’hypothèses. Certains pays ont des couvertures ou des capacités de suivi faibles, mais les données ne permettent pas de qualifier l’Europe du Sud et centrale de bloc structurellement homogène en retard. Dans cette trajectoire, les écarts entre pays pourraient évoluer selon le déploiement des innovations et des infrastructures de santé.

Ce qui départagerait les deux trajectoires n’est pas principalement une question de moyens financiers. Les fonds européens de cohésion sont disponibles pour les investissements en infrastructure de santé numérique. Ce qui manque est une décision politique explicite : traiter la couverture vaccinale adulte comme un indicateur de performance de l’architecture de santé publique, au même titre que la mortalité infantile ou les délais d’accès aux soins urgents. Les politiques et programmes de vaccination relèvent principalement des États membres ; l’Union européenne apporte des cadres réglementaires, du financement et une coordination ou un soutien dans les limites de ses compétences. Elle est techniquement faisable.

Elle est politiquement à portée, si tant est que les ministres de la santé acceptent d’être évalués sur cet indicateur lors des revues annuelles de la Commission.

La numérique de santé est un domaine où les blocages ressemblent à ceux que connaît la souveraineté technologique européenne : la capacité de construire existe, les standards sont définis, mais la coordination politique pour les implémenter à l’échelle fait défaut. Réguler sans construire une architecture commune produit les mêmes effets dans les deux domaines : des déclarations d’intention, des initiatives nationales disparates et un écart qui se maintient avec les leaders.

Le rappel actif comme signal d’une vision de la santé publique

Le rappel actif du modèle danois consiste en un message personnalisé envoyé à chaque patient éligible. Ce message indique, en substance : vous êtes éligible, l’accès vous est facilité, le moment est venu. Cette démarche traduit un choix politique sur la relation entre l’État et le citoyen en matière de santé, non une prouesse technologique.

Cette posture suppose un registre qui fonctionne, une interconnexion entre les acteurs du soin et une volonté de ne pas attendre que le patient prenne seul l’initiative. Des études contrôlées ou quasi-expérimentales seraient nécessaires pour attribuer un écart de couverture à un rappel personnalisé plutôt qu’aux autres différences nationales.

Cette distinction entre information diffusée et activation ciblée des patients est documentée dans la littérature comportementale sur la vaccination. La friction d’accès est un déterminant important, mais les preuves disponibles ne permettent pas d’en faire le principal facteur universel, devant l’hésitation, la confiance ou les recommandations des soignants. Les motifs de non-vaccination des adultes peuvent inclure l’absence de rappel, les contraintes d’accès, les recommandations des soignants, les croyances et la confiance.

Réduire les obstacles d’accès peut être un levier important, mais la priorité doit être déterminée à partir des barrières mesurées dans chaque pays et chaque groupe cible. Et réduire les obstacles d’accès peut mobiliser des ressources variables selon les dispositifs. L’ouverture aux pharmaciens, les registres numériques et les rappels automatisés sont des options potentielles ; aucun élément ne justifie de les présenter comme des conditions nécessaires et universelles. Plusieurs pays européens ont mis en place des dispositifs visant à faciliter la vaccination adulte. Les autres ont le mode d’emploi sous les yeux.

La couverture vaccinale adulte pourrait devenir un critère d’évaluation des gouvernements au même titre que le chômage ou la croissance. Elle reste aujourd’hui un indicateur de santé publique discuté entre experts dans des conférences spécialisées, ce qui limite la pression électorale sur ces 18 %. Si elle entre dans le débat public avec la même force que les listes d’attente aux urgences, les gouvernements des pays en retard disposeront d’une incitation politique à agir.

Sources

  1. EHMA, Improving Vaccination Coverage Rates in Adult Populations: A Handbook for Health Managers and Policymakers, 2026 : https://ehma.org/improving-vaccination-coverage-rates-in-adult-populations-a-handbook-for-health-managers-and-policymakers/
  2. Jean-Marc Daniel / Institut Montaigne, Finance et Transformation de l’État : https://www.institutmontaigne.org
  3. European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC), Données annuelles de surveillance de la grippe saisonnière et de la couverture vaccinale en Europe
  4. Statens Serum Institut (Danemark), Données nationales de couverture vaccinale adulte, programme de rappels numériques 2012-2018
  5. Ministère de la Santé et de la Prévention (France), Données de couverture vaccinale 2024