En 2025, 2,87 millions de ménages attendent un logement social [11]. Un seul demandeur sur sept obtient satisfaction chaque année [11]. Le parc se fige : le taux de mobilité des locataires a reculé de 9,3 % à 7,1 % entre 2019 et 2025 [10]. Un point de rotation supplémentaire dégagerait jusqu’à 60 % de logements supplémentaires par an [15].
En 2024, 912 personnes sont mortes dans la rue [4]. La même année, seuls 82 000 logements sociaux ont été financés, le pire résultat depuis vingt ans [4]. La liste d’attente a progressé de 52 % depuis 2015 [11]. La production s’est effondrée sur la même période. Le choix posé à 2027 est explicite : massifier les dispositifs d’accession abordable pour rouvrir l’ascenseur résidentiel, adapter le parc au vieillissement massif qui arrive, réorienter les aides publiques vers la construction, ou rétablir enfin la contrainte de production communale.
Cinq millions de logements et une liste d’attente qui a doublé en vingt ans
Au 1er janvier 2025, le parc locatif social compte 5 396 300 logements en France [10]. Près d’un ménage sur six vit dans un logement social. Le parc a progressé de 0,5 % entre 2024 et 2025. Face à une demande qui explose, ce rythme est insuffisant [10].
Au 30 juin 2025, 2,87 millions de ménages sont en attente d’un logement [11]. Ce chiffre a doublé en vingt ans. En 2024, 385 000 attributions ont été effectuées pour 2,8 millions de demandes [11]. Un demandeur sur sept obtient un logement.
L’écart entre parc disponible et liste d’attente tient à un mécanisme précis : la rotation ralentit. Le taux de mobilité des locataires HLM est passé de 9,3 % en 2019 à 7,1 % en 2025 [10]. En Île-de-France, ce taux atteint environ 5,5 %. À Paris, il descend à 5,1 %.
La trajectoire longue confirme l’ampleur du recul : le taux de rotation était de 10,3 % en 2011. Il s’établissait encore à 7,3 % en 2023 [10]. Dans le parc locatif privé, il dépasse 19 % [10]. Un point de rotation supplémentaire permettrait de dégager jusqu’à 60 % de logements supplémentaires chaque année [15].
Ce phénomène s’explique par l’écart croissant entre les loyers du parc social et ceux du secteur privé. Cet écart incite les locataires à rester, même lorsque leur situation financière s’améliore ou que le logement n’est plus adapté à leurs besoins. Le taux de vacance a lui aussi reculé, de 2,9 % à 2,1 % entre 2019 et 2025 [10]. Très peu de logements restent disponibles pour répondre aux urgences.
À l’autre extrémité de la chaîne, la construction s’est effondrée. En 2024, 259 000 logements ont été mis en chantier, tous types confondus [4]. La production de logements sociaux financés atteignait 124 000 en 2016. Elle est tombée à 82 000 en 2024 [4].
Sur la façade internationale, la France présente un paradoxe. Les Pays-Bas affichaient, selon les dernières données disponibles de l’OCDE (2020), une proportion de 34 % de logements sociaux [14]. Le Royaume-Uni en comptait 21 %. La France se situait à 20 % [14]. Le modèle français est très étendu, et cette extension même est au cœur du problème d’allocation.
Le logement social locatif représentait en moyenne environ 6 % du parc immobilier total dans les pays de l’OCDE et de l’UE en 2020 [14]. Avec des plafonds de ressources très larges, près de 72 % des ménages rempliraient les conditions pour déposer une demande, selon la Cour des comptes [3]. Un parc quasi-universel avec des plafonds quasi-universels génère une demande sans fond. Il ne peut pas, par définition, cibler les besoins les plus aigus.
Derrière ces chiffres, le contexte humain. En 2025, 350 000 personnes sont sans domicile, contre 300 000 en 2020 [4]. En 2024, 912 personnes sont décédées dans la rue, soit 16 % de plus qu’en 2023 [4]. Au total, 12,3 millions de personnes vivent dans des conditions de logement précaires [4]. Parmi elles, 4,2 millions sont considérées comme non ou mal-logées [4].
Le vieillissement qui fige le parc pour une génération
La rupture qui transforme le parc social en profondeur est démographique. En 2030, les plus de 60 ans représenteront 30 % de la population française, soit environ 20 millions d’individus [4]. C’est aussi, aujourd’hui, la part des locataires de plus de 60 ans dans le parc social. Le parc vieillit avec ses occupants.
En 2022, entre 14 % et 15 % des résidents du parc social avaient 65 ans ou plus [13]. Entre 25 % et 27 % des titulaires de bail entraient dans cette tranche d’âge [13]. Entre 2020 et 2030, le nombre de personnes de 75 ans et plus devrait augmenter de plus de 34 % [4].
Ce vieillissement produit deux effets simultanés. Les seniors occupent durablement des logements familiaux souvent devenus trop grands, faute d’alternative adaptée. Leurs logements sont inadaptés à la perte d’autonomie. La question est prioritaire pour 80 % des bailleurs, mais son traitement reste inégal selon les organismes [6]. Au 1er janvier 2023, le parc social comptait environ 350 000 logements adaptés, en deçà des besoins estimés [6].
Ces locataires seniors sont principalement des femmes seules ou des personnes défavorisées. Près de 75 % des retraités du parc social sont d’anciens ouvriers ou employés [13]. En 2023, 40 % d’entre eux déclaraient un handicap ou une gêne quotidienne [13]. Dans l’ensemble de la population retraitée, cette proportion dépasse à peine 25 % [13].
La chaîne causale est la suivante. Un parc qui ne tourne pas vieillit avec ses locataires. Les seniors occupent des logements qu’ils ne peuvent quitter, faute de logements adaptés ou de moyens pour accéder au parc privé. Les familles jeunes et les actifs modestes, ceux que le parc social est censé libérer du marché privé tendu, restent en file d’attente.
Dani Rodrik, dans ses travaux sur les conditions matérielles de la prospérité partagée, montre qu’un logement stable et abordable est la condition d’une mobilité professionnelle et sociale effective [1]. Lorsque le parc se bloque, c’est toute la mobilité ascendante qui se grippe, pas seulement le toit.
Ce blocage tient aussi à la production en déclin, qui crée un effet d’entonnoir. Moins on construit, moins on offre de sortie aux locataires en place. La baisse de la primo-accession à la propriété pour les ménages sortant du parc aggrave le phénomène. Sans passage vers la propriété, on reste en HLM même quand les revenus progressent.
Certaines analyses pointent les quelque 200 000 locataires qui dépassent les plafonds de ressources [4]. Augmenter les expulsions sans construire les logements de substitution ne libère rien. Ces locataires grossiraient les files d’attente dans le parc privé tendu, alimentant la demande sociale par un autre canal. La contrainte tient à l’absence d’une offre alternative crédible à chaque stade du parcours résidentiel.
Le budget pris en étau entre le prélèvement sur les bailleurs et la chute de la construction
L’État investissait 32,8 milliards d’euros dans le logement en 2024, soit plus des trois quarts de l’enveloppe totale [2]. Les aides personnelles au logement, APL, ALS et ALF réunies, représentent à elles seules environ 16 milliards d’euros par an [2]. Ce sont les impôts auxquels l’État renonce ou les transferts directs qu’il verse pour que des ménages modestes puissent payer leur loyer.
La réduction de loyer de solidarité, créée en 2018 pour compenser la baisse de 5 euros des APL, soustrait chaque année environ 1,3 milliard d’euros de ressources aux bailleurs sociaux. Ce prélèvement réduit leur capacité d’investissement. Moins d’investissement, c’est moins de construction neuve, donc moins de rotation, donc des listes d’attente plus longues. La Cour des comptes a confirmé en 2025 que ce mécanisme a bien pesé sur la production [3].
La réduction de loyer de solidarité a été fixée à 1,1 milliard d’euros pour 2025 [3]. La loi de finances prévoyait une baisse de 200 millions. Elle a ensuite été ramenée à 0,9 milliard dans le cadre du budget 2026 [3]. Les bailleurs récupèrent partiellement des marges de manœuvre. La contrainte reste structurelle.
La loi SRU, adoptée en 2000, devait contraindre les communes à construire. En 2024, plus de 1 100 communes restaient déficitaires sur les 2 196 communes assujetties [4]. Entre 2020 et 2022, 64 % des communes tenues de combler leur déficit n’ont pas atteint leur objectif légal de production [4]. Lors du précédent bilan triennal, ce taux de défaillance était de 47 % [4]. Son affaiblissement progressif, par les exemptions et tolérances successives, est documenté par la Fondation pour le logement des défavorisés [4].
Quatre leviers pour remettre le parc en mouvement
Reconstruire la fluidité du parcours résidentiel
Rétablir la circulation entre logement social, logement intermédiaire et accession à la propriété est la condition première. La stabilité résidentielle est une condition d’accès à l’emploi ; l’instabilité résidentielle est une cause de précarité durable, comme le documentent les travaux de Bruno Palier sur les prérequis matériels à l’emploi stable [15]. La bonne politique est d’offrir aux locataires dont les revenus ont progressé une sortie viable plutôt que de les expulser.
Le bail réel solidaire (BRS), un mécanisme qui dissocie la propriété du bâti de celle du terrain pour rendre l’achat accessible aux ménages modestes, et le prêt social location-accession (PSLA), qui permet de louer un logement neuf avec option d’achat, sont les outils existants, sous-déployés. En 2025, les organismes HLM réalisaient déjà 1 logement sur 6 vendu à une personne physique en France grâce à ces dispositifs [11]. Les massifier libère des places sans expulsion forcée.
Adapter le parc existant au vieillissement avant que la vague ne soit là
Le besoin d’adaptation des logements sociaux aux seniors est massif et sous-financé [5]. Le parc comptait environ 350 000 logements adaptés début 2023, loin des besoins estimés [6]. Chaque logement adapté qu’un senior peut habiter en sécurité est, dans certains cas, un logement qu’il peut quitter pour une résidence autonomie, libérant ainsi son logement familial. L’adaptation du bâti est un investissement de rotation autant qu’une dépense de dignité.
Réorienter la dépense publique vers la construction
L’essentiel de l’aide publique passe par les aides personnelles au logement, qui permettent aux ménages modestes de payer leur loyer sans résoudre le problème d’offre. Réorienter une partie des 16 milliards annuels vers les aides à la pierre serait plus efficace à long terme, à condition de maintenir une protection pour les ménages les plus vulnérables [2]. Financer la demande sans agir sur l’offre nourrit une rente captée par les acteurs en place. Philippe Aghion a montré, dans ses travaux sur la rente et l’innovation, que les aides à la demande sont captées par les détenteurs d’actifs lorsque l’offre reste contrainte [7]. Une part des aides versées se retrouve ainsi dans les loyers des propriétaires, pas dans le pouvoir d’achat des locataires.
Rétablir la contrainte de production communale
La loi SRU s’érode. La Fondation pour le logement des défavorisés documente son affaiblissement et demande son renforcement, pas son assouplissement [4]. Rendre les communes déficitaires financièrement responsables de la demande de logement d’urgence qu’elles génèrent en n’atteignant pas leurs quotas est la contrepartie logique. Flécher leurs pénalités vers la production de logements très sociaux dans les bassins de vie tendus est le levier territorial central. Acemoglu et Johnson, dans leurs travaux sur la gouvernance des institutions et la répartition du pouvoir économique, montrent que les rentes de position ne cèdent que sous la contrainte institutionnelle [8].
La baisse de la réduction de loyer de solidarité engagée depuis 2025 est un signal utile. Elle doit s’accompagner d’une exigence de contrepartie en logements produits, vérifiable, avec des sanctions crédibles. La feuille de route contractualisée entre le gouvernement et les bailleurs sociaux pour 2025 existe [9]. Sa tenue dans le temps, sur plusieurs gouvernements successifs, reste le défi central.
Le choix posé à 2027 est celui-ci : accepter que le parc social continue de se figer, ou engager dès maintenant la réforme de sa circulation pour que la génération suivante y trouve encore sa place. Les deux options ont un coût. Le statu quo le fait peser sur les 2,87 millions de ménages en attente. La réforme le fait peser sur les budgets publics et sur les communes qui profitent aujourd’hui de l’entre-soi résidentiel. Le séquençage est commun aux trois billets logement du feuilleton : l’offre d’abord, l’encadrement sur un parc qui croît, la rotation et la réorientation des APL ensuite.
Sources
[1] Dani Rodrik, Shared Prosperity in a Fractured World, Harvard Kennedy School, 2025, https ://drodrik.scholars.harvard.edu/publications (consulté le 26/09/2026).
[2] DG Trésor / budget.gouv.fr, « Aide à l’accès au logement : Programme 109 », PLF 2024, https ://www.budget.gouv.fr/documentation/file-download/18387 (consulté le 26/09/2026).
[3] Cour des comptes, « Mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS) : Suivi des recommandations », S2025-0769, juin 2025, https ://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-06/20250613-S2025-0769-Suivi-recommandations-dispositif-de-reduction-de-loyer-solidarite-RLS.pdf (consulté le 26/09/2026).
[4] Fondation pour le logement des défavorisés (ex-Fondation Abbé Pierre), 31e rapport sur l’état du mal-logement en France, février 2026, https ://www.fondationpourlelogement.fr/31e-rapport-sur-letat-du-mal-logement-en-france-en-2026/ (consulté le 26/09/2026).
[5] IGAS/IGEDD, Mission Habitat partagé adapté au vieillissement, rapport n°2025-057R / 016306-01, mars 2026, https ://solidarites.gouv.fr/sites/solidarite/files/2026-05/Mission-Habitat-partage-adapte-au-vieillissement-Rapport-Mars-2026-Tome1.pdf (consulté le 26/09/2026).
[6] ANCOLS/CREDOC, L’adaptation du bâti au vieillissement et au handicap, août 2024, https ://www.ancols.fr/publications/etudes/ladaptation-du-bati-au-vieillissement-et-au-handicap/telecharger-rapport (consulté le 26/09/2026).
[7] Philippe Aghion, Resetting the Innovation Clock, audition Assemblée nationale, commission des affaires économiques, 2025, https ://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/cion-eco/l17cion-eco2526012_compte-rendu.pdf (consulté le 26/09/2026).
[8] Daron Acemoglu et Simon Johnson, Can A.I. Be Pro-Worker?, New Yorker, 2026, https ://www.newyorker.com/contributors/john-cassidy (consulté le 26/09/2026).
[9] Ministère du Logement, « Bilan 2024 du logement social : feuille de route bailleurs sociaux », 2025, https ://www.ecologie.gouv.fr/presse/bilan-2024-du-logement-social-valerie-letard-souhaite-poursuivre-dynamique-relance (consulté le 26/09/2026).
[10] SDES, « 5,4 millions de logements locatifs sociaux en France au 1er janvier 2025 », janvier 2026, https ://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/54-millions-de-logements-locatifs-sociaux-en-france-au-1er-janvier-2025 (consulté le 26/09/2026).
[11] USH, La demande et les attributions : situation à mi-2025 et perspectives, USH Statistiques n°3, décembre 2025, https ://www.union-habitat.org/centre-de-ressources/economie-financement/la-demande-et-les-attributions-situation-mi-2025-et (consulté le 26/09/2026).
[12] Assemblée nationale, question écrite n°6458 (Guillaume Florquin), « Faible mobilité dans le parc de logements sociaux », 17e législature, https ://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/questions/QANR5L17QE6458.pdf (consulté le 26/09/2026).
[13] ANCOLS, Panorama du logement social 2025, 2025, https ://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/Panorama%20du%20logement%20social%202025%20ANCOLS.pdf (consulté le 26/09/2026).
[14] OCDE, « Le logement social : un élément essentiel des politiques de logement passées et futures », 2020, https ://www.oecd.org/content/dam/oecd/fr/publications/reports/2020/10/social-housing-a-key-part-of-past-and-future-housing-policy_ef96d6d9/94037dcc-fr.pdf (consulté le 26/09/2026).
[15] Bruno Palier, travaux sur la qualité du travail et la protection sociale mobilisés pour l’analyse des conditions matérielles de stabilité résidentielle comme prérequis à l’emploi durable, cités conjointement avec Rodrik [1].